郑忠|长三角经济近代化史上的政府角色

一般来说, 一个地区的经济发展常常会被理解为产业结构的优化, 在长江三角洲地区经济近代化的过程中, 造成这种产业结构优化的新的要素就是该地区城市的工业化。作为后西方走上现代化的国家, 民族工业的发展, 没有国家和政府的强有力的支持是很难抵御西方资本主义的侵蚀的。这种支持不仅仅是对民族工业政策上的倾斜, 还包括一些经济上的扶持。缺乏政府强有力支持和保障, 民族工业在国际市场的竞争中必然败北。

自20世纪初, 长江三角洲工商城市企业家力行“实业救国”, 推动上海、无锡、常州、南通等城市工业化进程以来, 区域内城乡经济不断增长, 上海成为东南亚地区重要的经济中心, 长三角及至全国的经济中心城市, 南通成长为“近代第一模范城”, 无锡由常州府治下的人口规模仅5万人的小县城一跃成为苏南地区的经济中心, 有“小上海”的美誉。然而, 产生这种现象的因素更多的是依靠张謇、荣宗敬、荣德生、刘国钧等民族企业家们发挥个人能力努力提高企业发展水平以及以上海为中心的自由商业市场发生着作用, 政府作为协调主体的主导作用仅仅停留在口头上的支持, 具体落实到地方还得看地方官员的眼界和能力。

就晚清末期而言, 当时清政府实行“新政”, 采取鼓励工商业发展的政策和措施, 两江总督张之洞、刘坤一发挥个人能力对长三角民族工业给予了积极的倡导和帮助, 对长江三角洲地区民族工业的兴起和发展并形成该地区工业发展的第一个高潮是起到积极推动作用的。然而, 新政的推动仅仅开了个头。毕竟丧失了独立主权的中国政府面临的是异常空前的政治危机, 中央和地方政府已无法有效地领导地方工业化运动了。因为面临着西方列强的不断打击, 它投降、逃亡、签约、赔款、割地, 不要说回应西方列强的挑衅, 就连自身的财政收支平衡也要看地方督抚的脸色。如1909年, 清廷原打算清理各省捐税, 停铸地方货币, 实行统一的中央财政预算制度, 后因地方督抚的消极抵制不了了之。这样一个权威丧失殆尽而又虚弱不堪的中央政府根本不可能为城市工业化提供强有力的支持, 除了做出一些不切实际的带有良好愿望的计划和许诺, 基本无任何推动工业发展的实质性内容。

中央政府如此, 地方政府能力也不待言。由于能力有限, 统辖地方政府的官僚, 基本上没有尽多大努力去帮助民族工业与西方资本竞争高下。尽管他们中个别人对统辖地区的民族工业在态度上表示过支持, 但在组织、管理、决策、资金支持等多方面似乎无动于衷, 如近代统辖长江三角洲地区长达13年之久的两江总督刘坤一才能平平, 只会讲求中庸之道, 在其两江总督任内, 辖区内社会的发展没有多大起色。然而官府对区域内民族工业的盘剥却有增无减, 如南通大生集团为了筹集必需的资金, 不得不普遍实行“官利制度”, 无论企业盈利否, 官利股权一律每年付息8厘。这样一来, 大生背上了沉重的官方高利贷包袱, 严重影响了企业资本积累和扩大再生产能力, 成为后来大生走向衰落的主要原因。有些地方官府对地区民族工业非但不予以支持, 还变本加厉地加以破坏, 如1890年芜湖章维藩筹建益新面粉厂, 芜湖地方乡绅以机器破坏风水为名坚决反对, 厂址一再迁移, 后来芜湖道尹又以影响“本地砻坊生计”为由, 反对从外国进口钢磨。可以说, 创办民族工业如果没有地方官支持的政治背景, 就会寸步难行。

在长江三角洲城市化发展初期, 官僚、买办乃是投资工业的主力。如无锡创办业勤纱厂的杨宗濂、杨宗瀚的背景是李鸿章, 而且他们本身也曾是洋务派官员。创办上海永泰四厂及无锡锦记丝厂的薛南溟, 是薛福成的儿子, 亦曾入过李鸿章幕, 任天津道府三署法审委员专理华洋讼事。更不用说创办大生纱厂的张謇, 大生纱厂基本上就是在署理两江总督张之洞的支持下, 奏派张謇在南通创办起来的。这些官僚和官办之所以愿意冒险投资近代工业, 除了他们具有开阔的视野和眼光, 或认为投资工业是当时中国所必需, 或看到投资工业能获得优厚利润, 更重要的是他们与当时官府有紧密联系, 能获得政治上、经济上的支持。有些创业者本来不是官员, 但为了克服投资实业时遇到的各种阻力, 甚至通过捐纳买得官衙。最典型的就是无锡的周舜卿和祝大椿等。因此, 在近代长江三角洲区域社会经济的发展过程中, 特别在20世纪20年代以前, 不论是中央政府还是地方政府, 尽管有一些支持城市工业化的政策和支持态度, 个别官员甚至投资近代工业, 但在领导整体区域工业化运动方面, 还未能发挥其基本的职能和作用。

民国初年的北洋政府时期, 长江三角洲区域经济受中央和地方双重作用的影响发生了新的变化。就中央政府的作用而言, 当时北洋政府任用张謇等一批具有改革创新精神的人士担任政府经济部门的首脑, 出台了一系列经济法规和政治措施, 如《公司条例》《矿业条例》和《注册细则》等以法律形式保障了企业投资者的利益, 明确和便利了公司呈请注册和手续, 减少了封建习俗势力的勒索和阻挠, 有利于兴办实业活动的展开, 它主张商业自由经营, 废除了有利官绅开办企业所取得的封建性排他权, 使一般商人得以在各业从事各种事业活动。它倡导和推动银行的大量兴办, 促进了资本主义在金融业的发展, 为工矿等实业融资提供了条件。这些政策和措施的实行, 为这一时期推动中国经济的近代化进程创造了一定的社会经济环境, 同样也为长江三角洲地区的经济发展提供了有利的政策环境。因此, 虽然当时政局动荡不已, 军阀混战不休, 但长江三角洲地区近代城市工业还是保持着持续发展的势头。根据统计, 截至战后的1919年, 在北洋政府工商部注册的全国375家新建工厂中, 江苏省有155家, 居全国各省之首位, 浙江省有42家工厂, 居各省的第二位。苏浙两省注册工厂197家, 占全国注册工厂总数的52.53%。原来工业基础较差的安徽省, 在1914—1918年间也先后新建了60家工厂。然而由于北洋政府代表地主阶级的利益, 依附于各帝国主义势力, 北洋政府不可避免地受到地主阶级和帝国主义的掣肘。此外, 军阀之间为了争夺政权和扩大势力范围, 兵争不息, 形成长期混战的局面。这些都阻碍了国家经济政策的贯彻和落实。因此, 对于北洋政府经济政策促进长江三角洲区域经济近代化的作用, 也不宜过高估计。

这一状况在城市近代工业化地方政府的资金层面和投入问题上表现得尤为突出。在长江三角洲地区地方财政环境方面, 由于北洋政府时期军阀割据混战, 军费支出浩繁, 而财政收入的主要税源, 或被地方军阀截留, 或作为抵偿外债或赔款, 收入所剩无几, 赤字连年上升, 财政收入几度枯竭, 北洋政府为维持其统治, 对外不惜用主权换取巨款外债, 对内则对人民横征暴敛, 以债抵债, 饮鸩止渴, 形成财政的恶性循环。根据档案资料, 江苏省在1914—1915年间, 军费开支达480万元, 而到十年之后的1924—1925年间军费猛增到1800万元。当时江苏省的附加税也多达105种, 个别地方的附加税超过正税30倍以上。相形之下, 工商投资更加无法保障, 据《江苏省财政报告书》资料, 1912—1924年, 在金陵道的财政支出项目中, 农商费仅有10.93万元, 占总支出的2.49%, 相比较而言, 由市场主导的民间投资环境则为之一变, 北洋政府新经济政策与法规的推行, 大大激发了资产阶级投资建厂, 振兴实业的热情, 中国民族资产阶级迎来“黄金时代”, 政府和市场的交互作用是相辅相成的原因。

显然在近代长江三角洲的区域经济发展过程中, 晚清与民国两任中央及地方政府在长江三角洲区域经济发展进程中, 都未发挥出推动区域经济协调发展的主导作用。其中, 主要是市场、企业和非政府组织在起着不可或缺的推动作用, 而且仅仅停留在局部地区, 比如张謇在协调发展南通地区的经济发展方面就做过不少努力, 有过奖励垦牧、推进交通运输发展等举措。

政府的主体作用没有很好发挥, 迟滞了长三角地区经济近代化的进程, 这是长三角经济近代化的一个十分深刻的教训。

事实上, 在百年后的今天, 撇开政府的推动作用, 仅仅依靠市场、企业和非政府组织, 要想推进一个地区经济的整体发展, 也是根本无法实现的。政府在区域经济发展的过程中越来越发挥着不可替代的作用。这主要是因为政府承担着区域发展的责任, 掌握着政权的力量与行政资源, 相对于市场它更具理性, 相对于企业和中介组织更具有权威性, 是运筹帷幄、掌握统筹兼顾权能的主体。因此, 政府应该是区域经济协调发展的最主要协调主体。当然, 政府决策具有人为的特征, 存在着“政府失灵”问题, 但是, 这不妨碍政府居于区域协调三种主体中的中心地位, 并发挥主导作用。

经济发展常常被理解为产业结构的优化加上经济的增长, 于是从终极目标的角度来理解, 经济发展实质上就是一个问题的解决过程, 实现这一过程的目的就是持续改善人们的生活条件或防止生活条件恶化。或者说, 从结果的角度来理解, 经济发展就是社会成员自发的、动机明确的个体或集体努力的结果。因此, 作者认为, 政府在发动、促进与支持经济发展、改善人们生活条件的过程中的主要任务包括以下几方面的作用。

第一个作用是为人们的区域经济活动提供良性的环境保证, 如法治环境、安全保障等, 这在近代区域社会经济发展中是无法做到的。第二个作用是提供公共产品, 即那些为社会大众所利用的不具有排他性的产品 (如城镇间道路) 或排他性不能为社会所接受的产品等 (如基础性教育) , 这是南通张謇在南通工业化进程中试图完善的方面, 不过这本该是政府的职责。第三个作用是负责处理社会认为是必要的 (如铁路网) 或对私人投资者而言缺乏短期获利能力 (如环境保护) 而私人部门不可能介入的领域, 但近代中国社会半封建半殖民地的性质决定了各届政府同样无法做到。第四个作用是解决或避免由于私人活动所引起的种种问题, 如企业恶性竞争、资源过度利用以及环境严重污染等, 近代上海、无锡等地都或多或少地存在着无序竞争等问题, 而政府在这一方面却基本上少有作为。

除了以上这四个方面的一般性作用以外, 中央政府还需要从全国整体的全局的角度来考虑其对各个领域的影响, 而地方政府则主要考虑如何提高辖区内经济发展水平与人民生活水平。

不论中央政府还是地方政府, 在面对区域经济发展这一利国利民的发展大计的时候, 都应该从全国经济发展的整体利益出发, 从人民生活水平不断提高的发展目标出发, 做好各区域经济发展的协调与保障工作, 既有政府的推进, 又有市场的整合, 还有企业和非政府的中介组织的努力, 只有这样, 才能最大限度地将一个地区的经济提高到较高的发展水平。

资料来源 郑忠：《长三角经济近代化史上的政府角色》，《唯实》2019年第3期