罗一民|城市现代化离不开政府治理现代化

我们知道，城市的现代化包括城市建设的现代化、城市功能的现代化、产业的现代化、生活条件的现代化、社会秩序的现代化，甚至包括居住在城市中的人的现代化。这些现代化的实现不仅仅需要城市建设和管理的专业性、技术性手段，更需要带有综合性、根本性、统领性的现代化治理途径。这就是政府治理体制、机制的现代化。这涉及现代政治文明建设，也可以说是政治现代化。有了政府治理的现代化，就会有城市各个方面的现代化;没有政府治理的现代化，城市的现代化就无从谈起。这犹如光有“大楼”，而没有“大师”，还不能称作“大学”。

政府治理的“画”“建”“管”“用”

我认为，政府治理的现代化，包括两个方面:一是政府城市工作职能的现代化，一是政府治理体系的现代化。政府城市工作职能的现代化，主要是“画”“建”“管”“用”四个方面。

所谓“画”，就是对城市，包括城市的经济、社会发展蓝图进行勾画、描绘，是一种广义的城市规划。主要依托城市原有的资源，包括自然资源(自然条件、地形地貌、环境空间等)，及人文资源(历史文脉、文化积淀、产业布局、传统建筑风格等)，对城市进行整体性、统筹性、引领性的筹划和规划。这是城市治理的“龙头”，其水平高低决定了城市现代化的程度和方向。

所谓“建”，就是对城市进行全方位的建设，把已描绘的蓝图逐步变为现实。包括种种基本建设、工作和生活条件的建设、民生工程及公共服务设施的建设，等等。这是地方政府日常工作中着力较多的方面，也是城市现代化状况的直观表现。广义的建设，应包括物质文明和精神文明两大方面。精神文明建设的现代化也是城市现代化的应有之义。

所谓“管”，就是对城市的各种有形物体和社会秩序进行全面管理。城市的各种建设设施和公用物品应该管理，各个领域的工作和生活秩序及社会治安更应该管理。地方政府的管理职能，更接近“治理”内涵，也更能反映治理的现代化水平。目前，地方政府“管”的任务越来越重，所遇到的挑战和难题也越来越多，对此，必须要有新观念、新举措。

所谓“用”，就是在“画”“建”“管”的基础上，对城市进行合理而有效的综合利用。实际上也就是要使城市为人服务的功能最大化。“用好”城市的过程，既是发挥城市作用的过程，也是使城市不断保值、增值的过程，更是使城市居民享受现代化成果，获得更多民生实惠的过程。这是城市治理的出发点和落脚点，但往往容易被人们所忽视。特别是当地方政府被表面急功近利的政绩所牵引时，更易如此。一些地方一方面大兴土木，一方面“城市病”频发，使用效能不佳，盖源于此。地方政府应特别重视在“用”字上下功夫。

政府治理体系也要现代化

一个城市的“画”“建”“管”“用”，体现了政府城市工作职能的现代化。城市工作职能现代化以及整个城市的现代化，最终还要靠地方政府治理体系的现代化来支持实现，主要表现为地方政府的“四个化”:

第一、决策的民主化。众所周知，政府决策的正确性和正当性，取决于广泛而充分的民主。决策民主化是现代政府的基本标志，也是城市现代化的必由之路。没有城市公众的政治参与、民主监督及权力制衡，地方政府对城市治理的决策将容易发生偏颇。毋庸讳言，当前许多地方出现的城市治理乱象，大多与决策不当有关，而决策不当的背后是因为决策不民主。决策不能按程序集思广益，仅凭少数领导人“拍脑袋”，肯定容易出现不当决策甚至严重失误。当然，若深究起来，决策不民主的背后是民众对政府及官员的选择和监督等民主权利尚未真正落实。无所顾忌、为所欲为的不当决策来源于无所约束、无所规范的决策机制。

第二、管理的法治化。法治，是城市现代化的“根”和“本”。靠一套完善的法治体系来管理城市可以一通百通、事半功倍。而摒弃法治靠人治，则会疲于奔命、一事无成。对此，我深有体会。2001年，我在南通当市长，在江苏最早争取到了国家综合执法城市的试点，成立了城市综合执法管理部门，集中执法、统一执法，从法制、体制、机制、编制等方面解决城市管理问题，并明确市、区、街道职责分工和运行机制，形成“两级政府、三级管理、四级网络”的管理格局，从而一举改变了“七八个大盖帽管不住一个破草帽”的现象，也改变了脏、乱、差的城市面貌。市长再也不用像以前那样具体管小商小贩乱摆摊点、行人车辆乱闯红灯这样的事了。南通这个曾被朱镕基总理严厉批评的城市，终于得到了他的认可。这实际上就是法治的力量。习近平总书记在2017年“两会”期间参加上海代表团审议时，特别强调“要强化依法治理，善于运用法治思维和法治方式解决城市治理顽症难题，努力形成城市综合管理法治化新格局”。这说到了要害，说到了根本。

第三、运作的高效化。现代城市治理事务繁多、变化多端，没有政府的高效运作，就没有现代化的治理。政府运作的高效化应主要表现为三点:1.应对快。城市的“画”“建”“管”“用”，每时每刻都会遇到新情况、新问题，政府必须快速应对、有效处理，特别是遇到突发事件时更应如此。2.绩效高。政府应高度重视和有效实施绩效管理。政府运作的高效，最终应体现为政治、经济、社会、文化、生态五位一体的又好又快发展，这是衡量政府高效运作的主要标准，也是城市现代化的主要成果。3.成本低。高效和低耗相辅相成，政府应通过深化行政体制改革等措施，降低行政成本，包括减少内部摩擦损耗，节省人财物的支出，提高行政管理效能。另外，引进市场机制，发挥非公经济的作用，这对于搞好公共设施建设很重要。当年我们在南通，就是利用民营企业的资本建起了大型公共体育场馆，利用外资企业资本建起了大型海洋港口，这在当时都是全国首例。

第四、自身建设的科学化。作为城市治理主体，政府决策的民主化、管理的法治化、运作的高效化，最终还要靠自身建设的科学化来实现。所谓政府自身建设的科学化，包括从政府设立到政府运作全过程，应着重突出三点:1.政府建立和施政的合法化——人民授权、人民选举、人民监督。2.政府机构设置和日常运作的合理化——精干、高效、规范、有序。3.政府工作人员的高素质化——专业、敬业、勤政、廉政。做到了这三点的政府，必定是科学合理的政府、人民信任的政府、治理有方的政府，也必将能把城市引向现代化。

我要想指出的中心意思是:政府只有通过自身建设的科学化，才能做到决策的民主化、管理的法治化、运作的高效化，从而实现整个治理体系的现代化，进而实现城市工作职能的现代化，从而实现整个城市的现代化。因此，城市的现代化离不开政府治理的现代化。城市现代化水平不够高，并不仅仅是因为缺乏专业技术手段和专业技术人才，还因为缺乏健全的现代化治理体系。

我们有时“画”不好城市，是因为缺乏民主决策和民主监督;有时“建”不好城市，是因为缺乏高效有力的政府运作;有时“管”不好城市，是因为缺乏科学完备的法治手段;有时“用”不好城市，是因为缺乏有远见卓识、敢于担当的政府官员。因此，与其头痛医头、脚痛医脚地管理城市，不如从根本上建立一整套现代化的治理体系，从而使城市的现代化成为必然和常态。这方面的任务特别重要但又异常艰巨，要求治理者必须义无反顾地全力以赴。这是克服目前城市治理中的各种弊端和障碍，又好又快地推进城市现代化的根本之道。在推进城市“画”“建”“管”“用”等方面的现代化过程中，既要注重现代化专业技术手段的运用，更需注重现代化治理体系和能力建设，包括政府自身的建设。

来源：罗一民，城市现代化离不开政府治理现代化，《同舟共进》，2019，(05)