徐鸣|新型城镇化的下一个爆发点：县域经济

党的二十大报告指出，推进以人为核心的新型城镇化，加快农业转移人口市民化；以城市群、都市圈为依托构建大中小城市协调发展格局，推进以县城为重要载体的城镇化建设。自古以来，郡县治则天下安。县域是我国基本的行政单元和经济社会发展的重要基础。在全面建设社会主义现代化国家新征程上，新型城镇化持续推进，县域经济必将成为一个重要增长点。

中国城镇化进入发展新阶段改革开放以来，我国城镇化进入了发展的快车道。从1978年至1992年，我国城镇化率从17.92%提高至27.46%，年均增长0.86%，1992年城镇人口达到了3.22亿人，可以称为城镇化的恢复期。从1993年至2011年，我国城镇化率从27.99%提高至51.27%，年均增长1.29%，2011年城镇人口达到了6.91亿人，可以称为城镇化的扩张期。从2012年至今，我国城镇化率从52.57%提高至2021年的64.72%，年均增长1.22%，2021年末城镇常住人口达到9.14亿人，可以称为城镇化的协调期。回顾我国城镇化发展历程，从1992年起，伴随工业化进程的加快，大量农村剩余劳动力涌入大中城市。北京、上海、广州、深圳四个一线城市中的常住人口自2000年开始表现出持续增加的趋势。从2000年至2018年，北京常住人口数量年平均增长3.2%，上海年平均增长2.8%，广州年平均增长2.8%，深圳年平均增长4.8%。从2012年开始，北京和上海的常住人口增速减缓，并在近几年开始出现下滑的趋势。广州和深圳的常住人口依然保持快速增长的趋势。在城镇化扩张期，农村转移人口迅速向大中城市集中，可以说这是城镇化的1.0阶段。像世界上许多大城市一样，急剧膨胀的人口导致“大城市病”，即出现人口膨胀、交通拥堵、住房困难、环境恶化、资源紧张、物价过高等问题。百度地图发布的《2021年度中国城市交通报告》显示，北京、上海、天津、重庆的平均通勤时耗均超40分钟。2012年的中央经济工作会议提出，积极稳妥推进城镇化，着力提高城镇化质量。2014年3月，中共中央、国务院印发《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》，提出以人的城镇化为核心，加快中小城市发展。在城镇化的协调期，即城镇化2.0阶段，我国的城镇化进程将逐渐由量的增长向质的提升转变，真正进入城镇化高质量发展的新阶段。从未来城镇化发展的趋势看，我国城镇化按正常速率大约每年增长一个百分点左右，在2035年前后将达到75%左右，此时我国城镇化率将进入一个平台期，届时城乡人口将互有进出，保持相对稳定，可以说是城镇化的3.0阶段。这是我国城镇化必然经历的一个过程。

以县城为载体城镇化面临新机遇新型城镇化的提出，是我国城镇化进程的一个历史必然。《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》指出，在城镇化快速发展过程中，也存在一些必须高度重视并着力解决的突出矛盾和问题。具体包括：大量农业转移人口难以融入城市社会；市民化进程滞后；“土地城镇化”快于人口城镇化，建设用地粗放低效；城镇空间分布和规模结构不合理，与资源环境承载能力不匹配；城市管理服务水平不高，“城市病”问题日益突出；自然历史文化遗产保护不力，城乡建设缺乏特色；体制机制不健全，阻碍了城镇化健康发展；等等。要走以人为本、四化同步、优化布局、生态文明、文化传承的中国特色新型城镇化道路。综合有关文件的表述，新型城镇化主要有三个特征：一是以人的城镇化为核心；二是以中小城市为重点；三是城乡统筹，推进乡村振兴。我国中小城市的主体是县城。改革开放以来，我国县域经济发展经历了乡镇工业崛起、开放型经济发展、大中城市工业化溢出等几个阶段。县域经济发展已经有了很好的基础。从历史统计数据看，2007年我国首次出现了3个GDP过千亿元的县；2021年，我国已经有43个GDP过千亿元的县，而排名县域经济第一的昆山市GDP则达到了4748.06亿元。这两年来，一系列政策文件相继出台，推动以县城为载体的新型城镇化建设。以县城为主体的中小城市发展面临着新的机遇。2020年5月，国家发改委发布《关于加快开展县城城镇化补短板强弱项工作的通知》，要求大力提升县城公共设施和服务能力，特别是补齐新冠肺炎疫情暴露出的短板弱项。2022年1月，中共中央、国务院印发《关于做好2022年全面推进乡村振兴重点工作的意见》，提出支持大中城市疏解产业向县域延伸，引导产业有序梯度转移。2022年3月，国家发改委在《2022年新型城镇化和城乡融合发展重点任务》一文中明确，慎重从严把握撤县（市）改区，严控省会城市规模扩张，确需调整的要严格程序、充分论证。稳慎优化城市市辖区规模结构。2022年5月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》，强调县城是我国城镇体系的重要组成部分，是城乡融合发展的关键支撑，对促进新型城镇化建设、构建新型工农城乡关系具有重要意义。2022年7月，国家发改委公布《“十四五”新型城镇化实施方案》，明确超大特大城市中心城区非核心功能有序疏解，大中城市功能品质进一步提升，小城市发展活力不断增强，以县城为重要载体的城镇化建设取得重要进展。在一系列政策文件激励下，县域城镇化和县域经济发展正适逢其时。

县域经济将成为新的经济增长点在构建新发展格局，推动经济高质量发展进程中，县域经济发展空间广阔，资源丰富，新生劳动力充裕，生产、生活成本较低，具有诸多优势，必将逐步成为经济增长的一个主战场。壮大县域经济，夯实产业基础。县域是我国产业梯度转移的终端，也是我国制造业的基础环节及原料供应的主要集聚地。从发展趋势看，县域经济具有明显成本优势，正在从产业配套的承载地向工业经济的主阵地转变，形成特色产业，实现集群发展。近年来，县域第二产业增加值占全国第二产业增加值比重超过了40%，县域规模以上工业企业数量达到全国规模以上工业企业的50%以上，近三成“专精特新”小巨人企业分布在全国近600个县城。县域将逐渐成为中国制造业的主战场。壮大县域经济，推动协调发展。这些年来，我国县域经济有了很大发展，但发展极不平衡。2021年，我国地区生产总值突破千亿元的县达到了43个。与此同时，约有超六成县域地区生产总值低于200亿元，这些县大部分位于中西部地区。就江苏来说，从2021年各地公布的经济社会发展数据得知，江苏省经济总量排名靠前的3个县（市）：昆山市地区生产总值4748.06亿元，公共预算收入466.88亿元；江阴市地区生产总值4580.33亿元，公共预算收入273.94亿元；张家港地区生产总值3030.21亿元，公共预算收入264.31亿元。与此同时，经济总量排名靠后的3个县：泗洪县地区生产总值584.42亿元，公共预算收入31.78亿元；涟水县地区生产总值650.48亿元，公共预算收入26.49亿元；灌云县地区生产总值424.02亿元，公共预算收入25.33亿元。县域经济的区域差距十分明显。壮大县域经济对区域协调发展具有重要意义。壮大县域经济，促消费稳投资。县域是我国稳市场、促投资的重要力量。据国务院发展研究中心智库数据显示，2019年我国县域社会消费品零售总额约18.4万亿元，占全国45.1%。2021年6月，国家商务部等17个部门印发《关于加强县域商业体系建设促进农村消费的意见》，实施县域商业建设行动，以畅通国内大循环、全面促进农村消费。今年中央一号文件提出，扎实开展重点领域农村基础设施建设。随着县城建设步伐加快，预计全国将释放超过2万亿元的投资潜力。壮大县域经济，建设农业强国。党的二十大报告提出，加快建设农业强国。我国农业的根基在县域，加快建设农业强国，县域有着义不容辞的职责。依托各地特色优势资源，稳定粮食生产，发展特色农业。加强农业科技与装备建设，深化农村经济体制改革，实现以农业为主体的一、二、三产业融合，打造农业全产业链，并把产业链主体留在县城，让农民更多分享产业增值收益，使现代农业成为富民强县产业。

以人为核心推动县域经济发展党的二十大报告强调，推进以人为核心的新型城镇化，加快农业转移人口市民化。以人为核心，道出了城镇化的根本；农业转移人口市民化，强调了新型城镇化从量到质的转变。人们从乡村走向城镇，根本上是为了追求美好生活。宜业、宜居能够给人们带来丰富的精神生活，应该是新型城镇化所追求的目标。实业兴县，让县城成为创业就业的理想之城。中国地域广阔，南北东西各不相同。县域经济发展必须扬本地之长，宜工则工、宜商则商、宜农则农、宜牧则牧，壮大特色产业，优化营商环境，让创业的人有施展的舞台，让就业的人有称心的岗位。生态立县，让县城成为安家宜居的幸福之城。按照绿水青山就是金山银山的理念，加强县域生态环境及其他基础设施建设，提高公共服务水平，既维护地方的自然生态环境，又改善县域的社会生态环境，大力发展优质教育，提升医疗保障水平，严格控制县城生产、生活成本过快上升，使得广大的年轻人能“乐活”在县城。文化富县，让县城成为精神和美的快乐之城。人们在安居乐业之后，渴望拥有丰富的精神生活。县域发展既要重经济兴旺，又要重文化繁荣。加强县城文化设施建设，保持地方的传统文化，引进新兴的现代文化，倡导健康、科学的生活方式，厚植丰富人们精神生活的沃土。把每一座县城建成家乡人心中的愿景之地。注释：[1]刘秉镰、朱俊丰：《新中国70年城镇化发展：历程、问题与展望》，《经济与管理研究》2019年第11期。

徐鸣，江苏省张謇研究会高级顾问，江苏省委原常委，省政府原副省长

来源：长江产业经济研究院