赵玉成|百年张謇与长三角县域治理现代化指数研究

长三角县域治理现代化指数课题由浙江清华长三角研究院法治与社会治理研究中心执行主任赵玉成负责牵头，团队成员包括复旦大学、上海大学、上海师范大学、南通大学等高校研究机构的专家学者，并邀请江苏国际文化交流中心理事长罗一民等组成专家委员会指导课题研究工作。

2020年10月初，课题研究工作正式启动，开始前期资料准备与搜集，期间在上海、南通、湖州等地组织团队专家召开多次研讨与交流会，目前已经完成了指数编制和数据汇总工作，正在修订与完善指数报告。在省张謇研究会正式成立后，将作为研究会课题立项。下一步，课题组将征集专家意见与进行问卷调查，进一步完善指数报告，做好指数发布的准备工作。

一、张謇思想与县域治理现代化研究的时代意义

张謇在教育、实业、民生与基层自治领域，创造了近代中国的多个第一，然而他的这些教育、实业与民生事业，都是为了夯实基层自治的经济社会基础。他这样解释几者之间的联系：“窃謇以国家之强，本于自治，自治之本，在实业教育，而弥缝其不及者，惟赖慈善。”

1912年, 张謇在与美国传教士李提摩太交谈后, 受到李提摩太“有三两处做模范即善，余日望之，姑为之设计”的启发，以南通区域现代化“模范县”实践，为全国建设成功一个开放与现代化的地方治理试验区，以实现将中国建成世界上“一等国”，实现全国的治理现代化的宏伟目标。

不难看出，张謇将一生的实践与追求最终落脚在区域治理现代化上，所以长三角县域治理现代化的研究正是继承了张謇思想，并成为在新时代国家治理现代化背景下所进行的新的尝试与探索。

二、长三角县域治理现代化指数研究的资政作用

对于一个国家或地区来说，治理是一种整体性、根本性的整治和管理，而治理现代化是实现现代化根本性、全局性与决定性的路径。

2019年中共中央、国务院印发《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》，将长三角区域发展上升为国家战略，并以其中27个城市为中心区，辐射带动整体高质量发展。2020年8月习近平总书记首次就这一重大战略专门召开座谈会进行部署，强调要深刻认识长三角区域在国家经济社会发展中的地位和作用。

因此，县域治理现代化是长三角地区治理体系和治理能力提升的根本保障，是长三角地区实现全国发展强劲活跃增长极、高质量发展样板区、率先基本实现现代化引领区、区域一体化发展示范区、改革开放新高地战略定位的制度基础。加快县域治理体系和治理能力现代化建设，能切实发挥长三角地区的制度引领作用，并最终实现我国国家治理现代化的战略目标。

在中华民族伟大复兴的进程中，我们通过研究长三角县域治理现代化，在长三角中心区27个城市所辖201个县级行政区内，以实现更高水平的安居乐业、安定有序的现代社会为目标，建立起一整套与现代社会经济发展、政治发展和文化发展要求相适应，凸显党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的规范性制度，以及发展出与之相应的民主的、科学的、依法的、高效的制度执行能力。

我们希望长三角县域治理指数体系，能对全国县域治理现代化产生积极的导向性作用。一方面能促进政府按照治理现代化的要求，完善制度体系，另一方面促进区域整体治理能力的大幅提升，促进政府和干部队伍治理能力的大幅提升。从而真正体现出治理现代化的全面要求，最终确保长三角县域治理现代化走在全国的前列。

三、长三角县域治理现代化指数体系的创新特色

特色一：聚焦县域与基层治理的研究对象创新

国家治理包含宏观、中观与微观的三维结构。我们认为，以县域治理为主的微观层面的国家治理，既是国家治理体系运行的终点，更是国家治理价值原则与目标诉求的终极体现，在具体的实践层面，既表现在具备治理主体的具体治理行动上，更落实在公民日常生产生活各层次的基础界面中。具体而言，县域是国家治理体系中最完整的微观单元。根据《中华人民共和国各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》规定，县级政府作为主要治理主体，覆盖了涉及公民的主要公共领域治理。所以，县域治理可以说是推进国家治理、地方治理现代化的核心。

现有的指数研究成果较少聚焦于县域。我们设计的长三角县域治理现代化指数体系，包含了上海所属区，也包括省会城市与计划单列市、地级市所属区，还包括县级市和县。在目前县域治理中，虽然存在行政级别差异，但行政区域相对固定，经济总量与人口规模相对平均。从治理层面看，县域大都具有传统行政管辖历史和地方历史人文共识。

特色二：探索治理体系维度与政治建设的研究取向创新

长三角县域治理现代化指数首次尝试在长三角区域范围内，针对县域治理能力构建评价指标体系，以多维度、多主体、多视角评估各县域治理现代化进展。

在党的十八届三中全会上，习近平总书记指出，治理体系和治理能力是制度和制度执行能力的集中体现。长三角县域治理现代化指数包含一级、二级和三级指数，分为治理体系的现代化以及治理能力的现代化两个评价范围，涵盖了微观治理中政府效能、经济规划、社会综治、文化教育、生态文明、民生服务、对外开放、数据管理8个重要公共领域，量化形成制度建设治理过程现代化以及制度执行治理结果现代化两个评价维度。

特色三：政府公开信息与大数据获取相结合的研究手段创新

在现有条件下，尽可能充分搜集政府公开信息与公共信息，通过来源于各县市、区的《国民经济和社会发展统计公报》、政府年鉴、政府网站的数据，建立数据库，并结合专家评价、问卷调查等方式进行赋值。

四、长三角县域治理现代化指数模型的体系构建

长三角县域治理现代化指数分为5个一级指标，16个二级指标，58个三级指标。

我们认为，一个治理体系的完善度，可以通过治理行为与治理效能来检验。社会治理作为一种最大也是最重要的公共产品，需要有民主化决策、法制化管理、高效化运行和有效监督。在对待个人与社会的态度以及运用公权力的过程中，需要主政者和基层公务员具备现代治理理念和治理手段，改变传统的权利运作方式，促进政府职能转型，实现治理效能的有效更新。

在一级指标县域治理效能现代化（A）中，我们设立了民主化决策（A1），法治化管理（A2），高效化运行（A3）3个二级指标及8个三级指标。

我们认为，政府制度建设与法治建设需要有基于社会共识之上的民意参与，并有基于法治的制度保障。在历史与现实所形成的制度框架下，通过制度安排，强调各方治理的协同性，从而在法治的轨道中正确处理公共利益与个人利益的关系，划分公权力与私权利的边界。

在一级指标县域政府制度建设与法治建设（B）中，我们设立了党的建设（B1），制度建设（B2），公共财政（B3），政府工作人员的高素质化（B4）这4个二级指标及11个三级指标。

党的十九届四中全会决议提出，现代化的中国社会治理应建立在一个社会治理共同体的基础之上。我们认为，在现代公共服务中，应将公民从统治对象身份转变为管理对象身份和服务对象身份。良好的治理既要采用良好的治理手段与方式，也必须依托良好的治理结构与治理体系设计。需要通过改进传统科层化行政主体的承载力，增强其现代治理效能。由此，需要打破信息垄断，匡定各治理主体的角色与职能定位，其行动范围、领域与权责，使社会组织、公民个体具有与行政机关一样的平等社会治理主体地位，共同推动社会治理的多元化参与与有效运行。

在一级指标县域社会治理现代化（C）中，我们设立了综合治理行政化与社会化（C1），人性化治理（C2），政府网上办事与信息公开（C3）。这3个二级指标及8个三级指标。

我们认为，良好的县域经济文化治理除了需要较为充足的财力，更面临着如何分配有限公共产品的问题。通过社会不同利益群体的博弈，以目标公民的福祉与权利保护为目标，实现治理战略向公共化与政策化转化，在公平与效率的基础上，使公共产品的供给满足最大多数人的利益诉求，同时也给决策者和行政者在具体治理过程中留出空间。

在一级指标县域经济文化治理现代化（D）中，我们设立了地方物质文明建设（D1）等3个二级指标及21个三级指标。

在县域治理规划上，需要改变借助政治与行政权力来制定相关规定，因行政权力而形成的条块分割，并将其视为公共政策的做法。通过法治化、科学化、多元化的手段，实现协同的行政运行核心价值观念，减少后续社会管理的阻力和浪费。

在一级指标县域治理规划现代化（E）中。我们设立了区域规划（E1）等3个二级指标及8个三级指标。

在指标体系制定中，我们力求以“全面性、简洁性、代表性、可获得性”原则，对指标体系进行筛选归类，对无法区分全市和区县的指标，对于县域治理难以承接的功能指标和难以测算与量化的指标，不纳入指标体系。例如，有关行政权限一般目标都是根据区县行政级别，故不予纳入。再如，政府集体监督、集体决策会议内容，尽管是反映制度建设与法制建设的重要指标，但是难以获得信息与进行测算，故不予纳入。

来源：澎湃新闻