阙维民|世界之眼光：张謇为何要主持中国唯一一次1∶5000地形图完整县域测绘

张謇主持的《南通县舆图》测绘，开创了中国1∶5000比例尺地形图县域测绘的先河，是中国完整县域测绘的唯一成果，是中国测绘技术近代科学转型时期唯一由非军事部门测绘的大比例尺地形图地方测绘成果。《南通县舆图》测绘的直接目的，就是为南通县的土地清丈（即地籍测绘）提供底图，最终为南通县地方自治与实业发展，提供土地资源与农业经济的基础信息。就社会可持续发展而言，该图是体现“世界之眼光”的地方自治具体创新举措。

清末民初由张謇主持测绘的江苏省南通县域全境1∶5000《南通县舆图》（共459幅），是中国测绘史上唯一的一次大比例尺地形图县域测绘成果，但这一重要测绘史实的背景、成果及其意义，在中国测绘暨地图史学界以及有关张謇暨近代南通研究领域，除零星点笔外，迄今为止尚无专题探讨。

一 张謇其人及其史地学识

在国家政治与自治南通“村落事”等多方面，张謇都有创新建树，有学者列述了张謇一生所创的23项“中国第一”，但未被列入其中的1∶5000《南通县舆图》，不仅是张謇所创的“中国第一”，还是“中国唯一”。

张謇倡导、组织并实施的《南通县舆图》测绘工作，离不开他自身具备的中国历史与地理学识，主要体现在中国历史地理典籍、中国传统地图与中国区域地理三个方面。

（一）熟识中国历史地理典籍

张謇的地理知识自幼启蒙于《千字文》《三字经》，后在私塾诵读经史子集，并从经学（如《禹贡》）、史学（如正史地理志）与典籍专著（如《水经注》）中吸取并打下了扎实的地理学暨历史地理学基础。在其早年的科举策问殿试中，张謇能够游刃有余地阐述历史与地理的关系（“六经之书，其舆地之学，与史相表里”）、历史时期的地理学（“舆地之学，古有专门”）以及中国东北边疆历史地理。在江淮水利治理的论述中，张謇先后强调：“先举历史，次言地理”“考诸历史，证诸地理，……关系今日之地理、他年之历史”。

张謇常利用其自身的历史地理知识储备，对南通县域内的重要地点或地域进行史地考证，成为《南通县舆图》测绘的重要特点。

（二）洞察中国传统地图利弊

张謇深知中国传统地图的利弊，他举周代“天下土地之图”为例，既指出其利：“周知九州之地域广轮之数，然后邦国土会土宜土均土圭之法，有所于施；因而求人民之数，而有司地守地职地贡之令，有所于布”。也指出其弊：“然古制图之法略，而测量之器不精，方里山川，辄不足恃”。又举《元和郡县图志》为例，指出其图之弊：“今之所传，图盖阙如，使图而存，亦虑其比例疏略，不可为准”。

为了避免传统地图精度不足恃之弊，避免“清丈根据之图，苟非精密，则凡沟渠道路之小者，清丈田亩之时，必须补测”的情况发生，张謇决定《南通县舆图》测绘“必用五千分一比例图”，以保证其实际应用所需的精度。

（三）把握中国区域地理视野

张謇拥有的综合区域地理理念，缘起于他数度主长（即主管、主持）多地书院、兼修多地州县方志的经历。张謇曾编撰或参编多部地方志，留存于世的有《赣榆县志》与《南通县图志》两种。

张謇的区域政治地理理念，涉及县域（南通地方自治）、省域（“徐州应建行省议”）、全国（主张采用道里制，将全国行政区划分为22行省83道1796县）乃至国际海陆疆界（因日本舰员侵犯中国南通领土而致函日本政府进行严正交涉、在意大利万国博览会上首次彰显中国海权）。

以《南通县舆图》测绘为基础的南通县地方自治，事实上将南通县划分为以下几个地理区域：南通县城区、唐闸工业区、五山风景区、田园农作区、沿海盐垦区、沿江保坍区。

二 《南通县舆图》测绘的时代背景

由张謇主持测绘的《南通县舆图》，从实测、实绘至蓝晒制图的始末时间为1908—1915年。但张謇的测绘实践始于1900年的吕四通海沿海荒滩开垦，而其测绘意识至少在1896年带3位“风水先生”赴唐闸为大生纱厂“相度”选址、“规度厂基”时就已显现。

中国近代自1895年以来发生的维新变法、实业救国、地方自治、辛亥革命与测绘转型等重要历史事件，是直接影响《南通县舆图》测绘的时代背景。

（一）维新变法

虽然维新变法失败，但其为十年后的城镇乡地方自治奠定了政治基础。

（二）实业救国

《马关条约》激起的维新变法虽然失败，但在中国许多城市掀起了创办企业、实业救国的浪潮。通州大生纱厂的创办，开启了通州（南通）的地方自治时代。

（三）地方自治

1908年12月21—22日，清光绪帝、慈禧太后相继逝亡，醇亲王之子溥仪入继大统，改明年为宣统元年，随即于27日颁布《城镇乡地方自治章程》，“以地方自治为立宪之根本。城镇乡又为自治之初基，著民政部及各省督抚督饬所属地方官选择正绅，按照此次所定章程，将城镇乡自治各事宜，迅速筹办”。

《南通县舆图》测绘的直接目的，就是为南通县的土地清丈（即地籍测绘）提供底图，最终为南通县地方自治与实业发展，提供土地资源与农业经济的基础信息。

（四）辛亥革命

《南通县舆图》的测绘虽然仅历1908—1915年共8年时间，但跨越了从清代至中华民国前后衔接的年代，经历了中国政府体制发生全方位变革的历史转折时期——辛亥革命。

南通的行政区划，清雍正二年（1724）至宣统三年（1911），为通州直隶州，领县二。辛亥革命后的民国元年（1912），行政级专名从“州”改降为“县”，无辖县，专名“通”更名“南通”，全称为南通县。

《南通县舆图》的蓝晒制图完成于民国初的1914—1915年，故称《南通县舆图》，而不题《通州舆图》。但在实测与实绘的清末1908—1911年间，其测绘管理机构称“通州测绘局”，1912年民国成立以后改称“南通县测绘局”。

（五）测绘转型

清末民初，中国的测绘事业正处于从传统到近代的技术转型时期。

《南通县舆图》测绘启始前10年，清政府为编纂《大清会典》而进行的清代最后一次全国地图测绘（1889—1899）刚完成，其测绘成果《清会典图》，“标志着中国传统测绘技术向近代测绘技术的演进”。1903年，“清政府练兵处通知各省督练公所成立测绘机构，创办测绘学堂。至宣统三年初，全国共成立10余个省级测绘科（局）”。1907年颁布《测绘学堂章程》，1908年改订为《陆军测绘学堂章程》，并颁布《奏定测绘章程》。清末10余种测绘著述的问世，尤其是1907年编印的《测绘一得》，反映了中国测绘学界引进世界先进测绘技术的事实，同时标志了测绘科技在中国开始以独立学科出现。

上述史实说明：《南通县舆图》测绘科技的近代化，以全国军政测绘科技的近代化为历史背景。

三 《南通县舆图》测绘的管理措施

《南通县舆图》测绘的管理措施，包括测绘的人才培养、机构设置、规章制度与技术规范，是完成《南通县舆图》测绘任务的制度保障。

（一）测绘人才培养

为了如愿实现《南通县舆图》的测绘任务，张謇着手培养自己的测绘队伍，于1906年在南通“师范学校附设土木工科测绘特班”，“专聘日本曾治河海之工师，分科教授”。1908年“毕业土木建筑地方测量者四十人”，其中包括“习河海工程学者”9人。这是中国地方培养测绘人才的首创。

（二）测绘机构设置

1907年，即师范学校测绘特班开设次年，通州测绘局成立，“总局设旧试院自治局内，为总机关”。分设三股：“一、干事股除局长、文牍、会计三项由自治局兼职外，设主任、监视各一人，为其专职；又驻局夫役二人，传递兵一人”；“二、测量股全股分为三班：图根测量一班，地形测量两班。每班：班长一人，班员二人，测丁四人，向导一人”，“三、制图股合全股为一班。班长一人，班员二人”。“测量、制图两股，所设之班数、人数均系暂定，俟经费充足，再议增加”。“凡测量、制图两股得随时招生练习，以为加班之预备”。故暂定人数为32人。

1915年《南通县舆图》制图（晒制蓝图）完成之时，“去职职员”36名，“现任职员”12名。故测绘局入职人员先后共有48人，

（三）测绘规章制度

通州测绘局成立之初，先草拟了简洁的《通州测绘局办法大纲十则》，并在此基础上制定了详细的《通州测绘局办事细则》，共13节：宗旨、分区及进行、局所、职员、任务、俸额、测法之大要、成绩规定、出旅时间、假例、约则、甄别、附则。其中“测法之大要”是野外测量的具体规范。

鉴于测绘局的测绘成果，以绘制成地图作为衡量的依据，故对制图股又另行制定了《通州测绘局制图股规则》（即技术规则：绘制地图的详细规范）与《通州测绘局制图股规约》（即行政手册：工作考勤的规章制度）。

（四）测绘技术规范

测绘技术规范，包括外业测量规范与内业制图规范。

外业测量的技术规范，即体现于《通州测绘局办事细则》之第七节的“测法之大要”，包括“图根作业”（方法：参用道线及三角方法施行之）、“水准作业”（水准标高：假定于北门城脚二十米突为起点）与“地形作业”（比例：全境用五千分一；符号：按通境地势实在应有者编订）。

内业制图的技术规范，即体现于《通州测绘局制图股规则》，共29条，详细规定了绘制地图的内容布局、比例标尺、图框尺寸、图名字体、文字内容、图幅衔接等具体要求。

四《南通县舆图》测绘的地图成果

《南通县舆图》测绘的地图成果，现藏于江苏省南通市城市建设档案馆，该馆网页介绍：“城建档案馆馆藏中最为珍贵的是《南通县舆图》，……此图开我国民用地形测绘图之先河”，但无更详细的专业阐述。现据笔者目睹所获情况，阐述其基本信息如下。

图1 南通县全境分图接边表（蓝晒图按实际横向扩展）  

（一）《南通县舆图》的木制藏箱

《南通县舆图》一式三份，每份各自装存于单独的木制藏箱，共三箱。

木箱尺寸：68×57.5×13.6（厘米）；木箱壁厚：1.2（厘米）。

木制箱盖阴刻文字：“总图一幅。分图四百五十九幅，接边表一幅，符号表（包括‘各区面积表’与‘测绘局职员表’）一幅，图序一幅”。

木箱制作时间：1916年5月。依据藏箱中的图《叙》：“民国五年五月王光国书”而定。

（二）《南通县舆图》的成图时间

《南通县舆图》的成图时间，分为实测、实绘与制图三个阶段：

(1）实测（外业测量）：1908年5月至1910年6月，实测400日。

(2）实绘（绘制底图）：1910年7月至1911年2月，实绘240日。

(3）制图（晒制蓝图）：1914年9月至1915年10月，实满一年。

（三）《南通县舆图》的图幅数量

《南通县舆图》一式三份，分藏三箱，均为蓝晒图。每箱所藏蓝晒图纸，完整数目为463页，计为：

(1）完整藏图461幅（每页1幅），包括：“南通县全境图”1幅、“南通县全境分图接边表”1幅、分幅图459幅。

(2）文字表格2页（幅）：“符号表（包括‘各区面积表’与‘测绘局职员表’）”与“图序”。

目前三箱中的图幅数量缺失严重。就459幅分幅图而言，三箱分别留存205、214、218幅（即分别缺失254、245、241幅）。将三箱存图拼凑，仅及完整分幅图459幅中的399幅，实际缺失60幅。在缺失的60幅图中，包括南通地方自治规划最重要的几幅分幅图：南通县城（图号361）、唐家闸（393）、天生港（420）、狼山（347）、军山（348）、吕四镇（42）等（见图1）。

图2《南通县舆图》图幅边框的文字标注   

这些缺失的重要图幅，是在三箱藏图被移送档案馆前，已被深谙南通历史发展脉络的专业人士借用而私存。因此，假以时日，它们或许能够“完璧归赵”，重归于木制藏箱。

（四）《南通县舆图》的图幅尺寸

《南通县舆图》所用的蓝晒图纸尺寸，均为63×53（厘米）。

每幅图均包括三图框：内框（细线）、中框（细线）与外框（粗线）。“内框与中框距离五米粒，中框与外框之距离二米粒”（笔者注：“米粒”=毫米）。

图框尺寸：外框：58×46（厘米）；内框：57.3×45.3（厘米）

（五）《南通县舆图》的水准标高（图2)

《南通县舆图》的水准标高，注明于每一分幅图的图幅右边外框外下角：“水准标高假定于县城北门三十密达”（笔者注:“密达”=meter=米），即在县城北门设置水准点，设定水准标高为30米（但今南通市的实际平均海拔标高为6米）

（六）《南通县舆图》的比例尺度

1908年起始的南通县域测绘，共绘制1∶5000、1∶2万、1∶5万三种比例尺地形图。南通市城市建设档案馆收藏的《南通县舆图》为1∶5000比例图，注明于每一分幅图的图幅底边外框外下方正中：“五千分一之尺”，即1∶5000（见图2）。比例标尺：米、中里。

（七）《南通县舆图》的图框文字

《南通县舆图》各分幅的图框文字，共有六部分（见图2），除上述的水准标高与测绘比例尺二部分外，还包括以下四部分：

(1）成图时间。位于图幅左外框外顶部，分为“实测”时间与“制图”时间。

(2）图幅名称。位于图幅顶边外框外上方正中。

(3）绘制者姓名。位于图幅左边外框外下角，如：江苏南通县测绘局□□□制（□□□即绘图者姓名，共10人）。

(4）邻幅地图的名称。位于图幅的四边，标注于中框与内框之间正中。

（八）《南通县舆图》的图式图例

图式图例，列于“符号表”幅页，共列两排，每排26个图式图例，共计52个：

第一排：城垣、街市、桥梁、河道、道路、房屋、渡、闸、池塘、簖、水线、山脉、砖墙、石堆、土墩、沙、轮埠、趸船、土坑、竹篱、篱笆、竹林、树林、桑园、荒草、湿草地。

第二排：衙署、公所、仓库、税关、监狱、关卡、火药库、学校、教堂、庙宇、电报局、邮政局、牌坊、井、石碑、窑、塔、土墙、滩线、县界、航路、盐地、田、义塜、石堤、土堤。

（九）《南通县舆图》的测绘人员

《南通县舆图》的测绘人员，包括实测、实绘与制图三个阶段的测绘人员。

(1）第三阶段的制图人员，均明确地记录在每一分幅图的图幅左外框外下角：“江苏南通县测绘局□□□制”（见图2）。

以“南通县全境分图接边表”为参照，并选择检索三箱所藏的分幅图统计，《南通县舆图》绘制第三阶段的蓝晒制图者共10名，其姓名（制图数）为：王嘉柱（10）、孙毓璋（32）、孙希衍（37）、张师良（50）、胡濬（54）、保学渊（57）、严海清（68）、鲍沦清（70）、丁道昌（81）、鲍恩（1）。其中鲍恩未“制”图，仅“书”“南通县全境分图接边表”一幅。

“测绘局职员表”列有“现任职员”12名与“去职职员”36名,均有名有姓。“现任职员”12名中包括张謇与张詧，其余10名，即上述10位地图绘制者。

(2）第二阶段与第一阶段的实测人员，没有明确记录。但依据逻辑判断：前述10位“现任职员”一定全程参与了《南通县舆图》绘制的三个阶段；而36名“去职职员”应该包括《南通县舆图》绘制前两个阶段的外业实测与内业底图实绘人员，但因无具体记录而不详。

五 《南通县舆图》测绘的区域划分

《南通县舆图》的区域划分，涉及“区域划分变迁”与“区域划分现状”两部分。

（一）《南通县舆图》的区域划分变迁

从实测、实绘到完成制图，《南通县舆图》历时虽仅7年（1908—1915）余，但不仅经历了晚清到民国初年的时代巨变，也经历了行政区划名称、等级、范围、辖区的变化：

1. 行政区划的名称变化

通名从“直隶州”改降为“县”；专名从“通”变更为“南通”。

《南通县舆图》之行政区域，光绪三十四年（1908）至宣统三年（1911），称通州直隶州；民国元年（1912），撤通州直隶州，为与河北省通县相区别，更名为南通县。

1914年建、1933年重修、1999—2000年再修的“南通县钟楼”第3层南面外墙，镶嵌石联：“畴昔是州今是县、江淮之尾海之端”，其上联即记录了这一变化。

2. 行政区划的等级变化

1908—1911年，清末地方实施三级行政区划，通州直隶州为二级行政区划，上隶江宁布政使司，下辖泰兴、如皋两县。

1912—1913年，民国初年地方实施二级行政区划，南通县辖属江苏临时省，其下无属县，为基层行政区划。

1914—1926年，地方实施三级行政区划，江苏省在辖县之上增设5道，南通县辖属苏常道，为第三级行政区划，仍为基层行政区划。

3. 行政区划的范围变化(1）辖县割地。

1911年，通州直隶州所辖泰兴县之福光洲，被划归常州府之武进县。

(2）辖县失辖。

1912年以后的整个民国时期，将清代的通州直隶州降为南通县，不仅失去辖县，还降为与原所辖泰兴、如皋两县等同级别的基层行政区划。

(3）县域增地。

民国时期的南通县域范围，相当于清末通州直隶州除辖县之外的州域范围。其东端与东北边缘的海涂，自1900年起，即正式开始围垦，“州”（县）域渐增，仅至1913年，即已增面积119675.77亩。

图3 1915、1921年南通县、2021年南通市行政区划对比图   

说明：本图基于《南通县舆图》（1915年，江苏省南通市城市建设档案馆藏）鲍沦清制“南通县全境图”，范铠纂、张謇续纂民国《南通县图志》（北京爱如生数字化技术研究中心，民国十四年铅印本）卷首图目1-4，南通市测绘院有限公司编《南通市政区图》（湖南地图出版社，2019年）绘制。

4. 行政区划的辖区调整

《南通县舆图》之行政辖区（见图3),1909年为3市、10镇、8乡（21辖区）;1910年调整为13市、8乡（21辖区），调整内容是将10个镇的通名“镇”更名为“市”。1915年完成制图的《南通县舆图》，即据1910年的21区，所辖市乡区域，分为13市（南通、吕四、馀东、馀西、金沙、石港、西亭、四安、刘桥、平潮、唐闸、观永、竞化）8乡（兴仁、骑岸、三乐、三益、馀中、白蒲、刘海沙、垦牧）。

1921年，南通县辖区调整为22辖区（13市、9乡），调整内容是增设1乡，即从原有的“余东乡”划出新增围垦地设“三余乡”。

（二）《南通县舆图》的区域划分现状

从1921年至2020年的100年间，《南通县舆图》的行政区域经历了较大的变化，有区域土地范围的变化（长江沿岸的涨缩、刘海沙岛的位移）、有行政级别的变化（如：省直辖的“二级”与省市县“三级”的变化）、有行政区域通名的变化（如：南通“县”与南通“直辖市”的变化；辖域的“市”“乡”与“街道”“镇”的变化）、有行政区域范围的变化（如:“有”辖域与“无”辖域的变化），限于篇幅，本文未附南通行政区域变迁表。

南通市现隶属于江苏省，市区由三个区组成：崇川区（21街道1园1区）、南通区（12镇4街道）、海门区（9镇3街道1农场），下辖三个县级市和一个县：海安市（9镇）、如皋市（3街道11镇）、启东市（11镇）、如东县（12镇）。

《地通县舆图》所测定的1915年南通县域，大致包括今天南通市所辖区域的如下街道与镇（见图3):

崇川区除苏通科技产业园、南通综合保税区外的所有21街道：陈桥、天生港镇、幸福、唐闸镇、秦灶、永兴、任港、和平桥、虹桥、钟秀、东城、新城桥、学田、文峰、观音山、狼山镇、先锋、小海、中兴、新开、竹行。

南通区全部12镇：五接、平潮、刘桥、石港、十总、三余、兴仁、西亭、东社、二甲、川美、张芝仙山；3街道：兴东、先锋、金沙、金新，但东北部分镇的外部边界呈现出内外交错的现象。

海门区4镇：四甲、正余、余东、包场。

启东市2镇：吕四港、海复。

如皋市1镇：白蒲（部分）。

六 《南通县舆图》测绘的现实目的

《南通县舆图》测绘的现实目的，涉及土地清丈、地方自治与编制应用地图三个方面。

（一）为南通土地清丈提供详细底图

1∶5000比例尺的《南通县舆图》测绘，其最终目的是为了南通县的土地清丈（即地籍测绘），使政府税收有据。即：“夫测绘最终之的在清丈”。因为“南通田赋蒙紊，至为垢累，以厘而正之，首务测绘。测绘莫要于五千分一为比例，使经丈之沟，较著于图，而后田田户户，经界簿籍，可得而理也”。

南通县的土地清丈，始于城区，1912年5月“城区清丈局成立，依据测绘局五千分一之城区图，划分十段，组织十班，于六月六日出发”。1913年2月“城区清丈事竣”，4月“南通清丈局成立”，1914年制订了《南通县清丈总局办法》，全县土地清丈事宜，约于1915年底前告成。

图4 五山图（1∶7500)   

资料来源：截取自范铠纂、张謇续纂民国《南通县图志》卷首图目28-31。

图5 大生纱厂图（1∶2500)   

资料来源：截取自范铠纂、张謇续纂民国《南通县图志》卷首图目43-44。

（二）为南通地方自治提供基础底图

张謇主导的南通县地方自治事宜，包括实业、教育、慈善、公益四个方面，始于1895年创办大生纱厂，早于国家1908年《城镇乡地方自治章程》的颁布，辍于1926年，历经32年。

如上所述，土地清丈是《南通县舆图》测绘的最终目的。而土地清丈是南通地方自治的基础。即：“然欲求自治，则必自有舆图始，欲有舆图，则必自测绘始。……夫然后自治区、学区、警区可得而分，田赋可得而厘，户口可得而查，农田水利可得而修，工商业可得而计矣”。

表1《南通县图志》卷首图目分类表  

资料来源：本表整理自范铠纂、张謇续纂民国《南通县图志》。

以《南通县舆图》测绘为基础的南通县地方自治之成绩记录，主要记录于《自治录》《南通地方自治十九年之成绩》《（民国）南通县图志》《二十年来之南通》等著述。

（三）为编制应用地图提供制图底图

1∶5000《南通县舆图》是普测成果，无法满足南通地方自治的多方需求。因此，需要以《南通县舆图》为底图，编制适用于多方需求的应用地图，有两种途径：一是由多幅《南通县舆图》之地图缩小组合成小于1∶5000比例的地图，如1∶7500比例的“五山图”（见图4）；二是以某幅《南通县舆图》之地图为底图，补测大于1∶5000比例的地图，如1∶2500比例的“大生纱厂”（见图5）。

《南通县图志》卷首附录的76幅地图，就是以《南通县舆图》为底图编制的应用地图，包括两个部分。第一部分是县市乡地形图24幅，以1∶15万比例图居多，最小比例尺为1∶25万，总图1幅，即南通县境全图；第二部分是南通地方自治四类事务规划图52幅，以1∶500与1∶1000比例图居多（见表1）。

七 《南通县舆图》测绘的重要意义

关于《南通县舆图》测绘的重要意义共六个方面，张謇自述与本文归纳各占其三。

（一）张謇自述的意义

关于南通县域地形图的测绘经过及其意义，张謇先后在其所撰的年谱、图序、议论文与官书函件中，多次阐述过大致相同但略有区别的评价，主要有如下三个方面：

(1）《南通县舆图》的测绘，开创了中国1∶5000比例尺地形图县域测绘的先河。即张謇所述：“舆图为立国根本第一事，五千分一之图在全国亦惟南通为第一次”。民国初年内务部暨江苏省长也“佥以南通测量为一千七百县之嚆矢。”

(2）《南通县舆图》的测绘，可为中国1∶5000比例尺地形图县域测绘的典范。即张謇之自评：“测绘之始始南通，南通诚可为他省县范。”

(3）以《南通县舆图》测绘为基础的南通地方自治模式，可作为中国其他地方自治的样板。如张謇之自述：“窃愿州之自治，以测绘为起点，他地方之自治，以州为起点，有开必先，以此章程，为介可乎？”

（二）本文归纳的意义

在中国地图测绘史、中国地方自治史、社会可持续发展方面，《南通县舆图》的测绘具有以下三个方面的重要意义。

(1）就中国地图测绘史而言，《南通县舆图》是1∶5000比例尺地形图完整县域测绘的唯一成果。

清末全国性测绘，自《清会典图》完成以后，从“光绪二十九年（1903）开始，重点转入军用地图为主的大比例尺地形图测绘。至清朝被推翻时，测图比例尺有1∶2000、1∶5000、1∶1万、1∶1.25万、1∶5万、1∶10万等6种，而以1∶1.25万、1∶5万比例尺地形图为最多”。测绘完成的1:2000比例尺地形图仅有《保定府城图》（1905);1∶5000比例尺地形图有河南省《彰德府城全图》（1906）、《河南省城舆地图》（1907）、《天津全埠详细新图》（1908）及《实测昆明街道图》（1911）。

民国时期的地形图测绘，分为三个时段：1919—1928年的北洋政府“十年速测计划”即《全国陆地测量十年计划》；1929—1939年的南京政府“第二个十年计划”即《全国军用、地籍图测量计划纲要》；1940—1949年的民国政府“第三个十年”战时测量。民国时期采用平板仪方法测绘的地形图，主要有1∶1000、1∶5000、1∶1万、1∶2.5万、1∶5万5种比例尺。其中1∶5000比例尺地形图仅成图356.5幅，测绘于1929—1939年间。

中华人民共和国“国家基本比例尺地形图于1950年开始测绘，经26年的艰苦努力，到1975年，规划中的首期1∶2.5万、1∶5万、1∶10万比例尺地形图测绘完成。此后，逐步开展了第二、三代图更新测绘。至1989年，规划中的第二期1∶1万地形图测图基本完成”。仅“在特别重要的地区还测绘了1∶5000地形图，以满足不同用途需要”。

总之，上述清末至今所有1∶5000比例尺地形图的测绘区域范围，均非完整的城乡行政区域。因此，《南通县舆图》不仅开创了中国1∶5000比例尺地形图完整县域测绘的先河，更是中国1∶5000比例尺地形图完整县域测绘的唯一成果。

(2）就中国地方自治史而言，《南通县舆图》是县域地方自治具体实践的重要基础成果。

1895年丧权辱国的中日《马关条约》，激起了中国朝野的波澜起伏，先是维新变法的潮起潮落，继以创办实业的涌浪滚滚；清末地方自治的余波浪花，瞬成民国改朝换代的时代潮流。张謇主导的《南通县舆图》测绘，即在这样的时代背景下操作并完成。

在清末民初中国1700多个县级行政区域中，没有一个县拥有像张謇这样的科举状元，既禀赋深厚的中国历史暨地理学识，又吸收掌握了西方近代科学测绘技术；既娴熟于中央内阁部门的行政管理事务，又精善于地方自治的实业、教育、慈善与公益事务；既能通过特别教育，培养、聘用、组织测绘人才，又能通过实业经贸、为测绘事业提供经费保障。

虽然清末民初的地图测绘工作，主要由中央或地方的军事部门主持，但作为县域地方自治具体实践的重要基础成果，《南通县舆图》是由南通县测绘局（而非中央或地方军事部门）局长张謇主持测绘的大比例尺地形图唯一地方测绘成果，并在测绘技术与管理的科学性方面，堪与军事部门主持测绘的地图比肩。

《南通县舆图》所体现的学习西方先进科学技术、以大比例尺地形图作为中国地方自治暨国土空间规划底图的理念，在当时即显示出重要的现实意义与深远的历史意义。

(3）就社会可持续发展而言，《南通县舆图》是体现“世界之眼光”的地方自治具体创新举措。

虽然清末维新变法倡导者与《城镇乡地方自治章程》均未将地图测绘作为地方自治的基础事务列入宪章与章程，但张謇以“世界之眼光”刻意强调：“欲求自治，则必自有舆图始，欲有舆图，则必自测绘始。而九年宪政筹备之目，未计及此也。岂非草野言自治者所当规定者欤？”

张謇曾多次阐述“世界之眼光”及其必要性：“今日我国处列强竞争之时代，无论何种政策，皆须有观察世界之眼光，旗鼓相当之手段，然后得与于竞争之会”。“凡百事业，均须有世界之眼光，而后可以择定一国之立足之地；有全国之眼光，而后可以谋一部分之发达”。“有世界智识，而后可以知一国之地位；有全国智识，而后可以谋一部分之利益”。“一个人办一县事，要有一省的眼光；办一省事，要有一国的眼光；办一国事，要有世界的眼光”。

作为地方自治事务开展所依据的基础信息底图，《南通县舆图》充分体现了张謇所强调的社会可持续发展应具有的“世界之眼光”。

总之，在清末民初重大历史事件（维新变法、实业救国、地方自治、辛亥革命等）的背景下，张謇以“世界之眼光”主持测绘的《南通县舆图》，成为中国测绘技术近代科学转型时期唯一由非军事部门测绘的大比例尺地形图地方测绘成果。在中国地图测绘史上，不仅开创了中国大比例尺地形图完整县域测绘的先河，更是迄今为止中国1∶5000比例尺地形图完整县域测绘的唯一成果。

注释从略。资料来源   阙维民：《张謇的史地学识与1:5000<南通县舆图>》，《中国历史地理论丛》 2023年第2期。