公丕祥|新时代的中国县域法治发展

本文系江苏省张謇研究会有关学术成果，作者公丕祥系江苏省张謇研究会高级顾问，南京师范大学法学院教授、博士研究生导师，中国法治现代化研究院院长。

中共十八大以来，提出了推进国家治理体系和治理能力现代化这一含义丰富而深刻的重大命题，集中表达了当代中国国家发展的前进方向。

从广义上讲，国家治理现代化构成了当代中国县域法治发展的基本目标。这就是说，国家治理现代化是一个从传统型国家治理系统向现代化国家治理系统的历史转变过程，这是一个从国家治理理念、国家治理体系到国家治理机制、国家治理方式乃至国家治理能力、国家治理行为的全方位的革命性变革的进程。

作为建构国家治理体系的重要法治机制的县域法治，必须与国家治理现代化的时代进程相适应，实现自身的创造性转换，建构一个以推进国家治理现代化为基本取向的县域法治发展模式。在这里，应把县域治理的法治化对于实现国家治理现代化的功能作用的发挥程度或实际效果，作为评价当代中国县域法治发展的基本尺度。

由此出发，紧紧围绕中国国家发展及其现代化的内在要求，合理平衡国家与社会之间的有机联系，着力把握中国县域法治变革进程的运动方向，深入推动从传统的人治型的国家治理体系向现代法治型的国家治理体系的创造性的转变，借以反映新时代中国县域法治发展的生动场景。

一、走向善治的县域法治理念之确立

第二次世界大战以后，随着全球化进程的展开，全球治理问题突出地提上了国际议程。而一种致力于探究政府与公民对公共生活的合作管理的善治学说风靡国际学术界。人们通常把合法性、法治看作是善治的基本构成要素之一，强调没有得到公民发自内心的体认与服从的权威和秩序，没有公民对法律的充分尊重和自愿服从，就没有善治可言。可见，善治内在地蕴含着法治的要求，国家与社会生活的法治化构成了善治的基础。公民对权威和秩序的信任与自觉体验，是实现善治的前提性条件。

当代中国县域法治发展的深厚底蕴，就在于确证善治的价值意义，把实现县域善治与推动国家发展、推进国家治理现代化内在地联结在一起，遂而使实现县域善治成为重构国家与社会之间关系的价值尺度，并且构成县域法治发展的价值取向。县域善治的概念内涵丰富，意义深刻，乃是以人为本、依法治理与公共治理的有机统一体。

体现善治要求的中国县域法治发展，不仅强调依法而治，注重县域治理过程中的形式合法性，而且更加突出实质法治的优先地位，追求县域法治的目的性价值，主张法治理应成为保障社会主体自由、维护社会公平正义、促进权利发展的重要机制与手段，从而把县域善治作为县域施政活动与县域法治发展的基本准则。

一是保障社会主体自由。毫无疑问，法治建构于非人格的关系之上，因为法律是无感情的，更是以形式上的正确合理的程序制定出来的，因而成为每个人行为的一般模式，从而使人的行为及其后果具有可预测性。但是，法治不仅仅具有形式的理性化的特征，而且具有实体的理性化的特征，内含着深厚的价值底蕴。现代法治是同社会主体的自由内在地联系在一起的，从而构成善治的基础与价值尺度。完全可以说，不与自由价值要素相联系的法治，就谈不上善治。一般来说，自由作为一种价值取向，集中体现了社会主体对自身价值、尊严、地位及责任和使命感的执着期待和追求，反映了社会主体的一种特定的目标、目的或方向。法治是实现社会主体自由的基本机制。不与自由相联系的法治，就丧失了其应有的价值意义，亦就无法确证和实现善治。马克思说:“法律不是压制自由的措施，正如重力定律不是阻止运动的措施一样。”“恰恰相反，法律是肯定的、明确的、普遍的规范，在这些规范中自由获得了一种与个人无关的、理论的、不取决于个别人的任性的存在。法典就是人民自由的圣经。”真正的法治乃是以自由为基础并且是自由的确认与实现。新时代的中国县域法治发展，蕴含着深厚的价值要素。

首先，把县域国家公权力的运行构筑在坚实的法治基础之上，运用一整套的制度和机制，有效制约县域国家公权力的行使，切实提升县域国家机关依法施政的能力和水平。因之，推进县域法治、实现县域善治的基本要求之一，就是把县域国家机关的施政活动纳入法治化轨道之中，运用法治方式规制县域国家公权力的行使。只有在县域国家公权力按照一定的法律范围行使而不是相反的情况下，才有可能谈得上现代意义上的县域法治发展问题，也才能提出并实现县域善治。

其次，把以人为本的法权要求贯彻落实到县域法治建设的全过程和各个方面，善于运用法治机制保障社会主体的自由，进而彰显县域善治的时代价值。由此，发展县域法治、实现县域善治的又一个基本要义，就是要聚合起县域法治资源切实保障社会主体的广泛社会自由，为社会主体依法自由选择行动方案提供可能，使社会主体能够自由、安全、安康、有序地生活，享有生活的幸福感，有尊严地生活着，进而发挥社会主体的积极性、能动性和首创精神，推动社会的进步。这表明，法治是一种理性化的生活方式，县域法治为县域社会成员拥有这样的理性的生活方式提供了基础和保障，从而使实现县域善治成为可能。

二是维护社会公平正义。在现代社会，善治更加关注国家所确立的个人合法愿望与尊严可能得以实现的、经济的、政治的、社会的与文化的条件，因而能够更加维护法治的核心价值，更加突出实质法治对于法治发展的基础性的价值意义，进而体现现代法治对于维护与实现社会公平正义的核心价值要求。社会公平正义作为一种价值理念和生活形态，反映了人类社会文明进步的艰难曲折的历程，构成了衡量和评价社会文明进步程度的基本的价值尺度。处于转型期的当代中国，必须始终高度关注和重视解决社会公平正义问题，这亦成为县域法治发展面临的一项重大议题。中共十八大把“必须坚持维护社会公平正义”作为发展中国特色社会主义的“八个基本要求”之一，强调“公平正义是中国特色社会主义的内在要求”，要“抓紧建设对保障社会公平正义具有重大作用的制度，逐步建立以权利公平、机会公平、规则公平为主要内容的社会公平保障体制，努力营造公平的社会环境，保证人民平等参与、平等发展的权利”。中共十八届三中全会《决定》提出，全面深化改革要“以促进社会公平正义，增进人民福祉为出发点和落脚点”。中共十八届四中全会决定强调，“必须坚持法治建设为了人民、依靠人民、造福人民、保护人民，以保障人民根本权益为出发点和落脚点，保证人民依法享有广泛的权利和自由，承担应尽的义务，维护社会公平正义，促进共同富裕”。中共十八届五中全会《建议》鲜明地提出“必须坚持以人民为中心的发展思想”，强调要“发展人民民主，维护社会公平正义，保障人民平等参与、平等发展权利”。中共十九大报告将“坚持以人民为中心的发展思想，不断促进人的全面发展、全体人民共同富裕”确立为习近平新时代中国特色社会主义思想的重要内容。

显然，将促进和实现社会公平正义贯彻在县域法治建设的进程之中，这是实现县域善治的重大战略任务。在这里，重要的是要健全维护社会公平正义的制度机制，确立有利于实现社会公平正义的政策取向，着力营造更加公平正义的县域社会环境，努力解决各种有违社会公平正义的问题，使县域改革发展的成果更多更公平地惠及县域社会成员，给县域社会主体带来实实在在的利益，使之拥有“获得感”。只有这样，才能为建设县域法治、实现县域善治构筑起稳固的价值基石。

三是促进权利发展。在价值取向上，传统人治主义与现代法治主义的一个重大差异，就在于对社会主体权利的不同态度。实际上，权利发展体现了当代社会发展的本质性趋势，构成了现代法治进程的价值目标。权利现象就是社会生活的产物。权利发展与社会发展处于同一个历史过程之中。法治发展的历史进程迄至今日，社会主体的权利在法律现实中的比重不断增长，这已成为一个必然的法权趋势，即着重运用授权性规范来调动社会主体的积极性，促进社会的进步和发展。在当代中国，县域法治发展的实践充分表明，只有法治型的县域治理体制，才是保障和扩大县域社会主体权利的基本组织形态。在县域治理法治化的进程中，它意味着县域社会主体的自主性及其法权要求，是县域善治的真正价值所在；它意味着必须运用法治方式系统地、明确地确认县域社会主体的权利；它也意味着必须运用法治机制，切实促进县域社会主体的权利发展；它还意味着一个有效的权利运行机制，有赖于体现现代法治精神和善治理念的县域治理制度架构。在县域社会发展过程中，如果县域社会主体不具有做出决定和行为的自由选择权利，并以此来实现一定的需要和利益，那么就说不上县域善治的增进与实现。因之，当代中国县域法治发展的一个重要方向，就是在推进县域法治，实现县域善治的历史进程中，积极推动权利发展。而权利发展在很大程度上取决于县域社会进步与发展所不断增进的县域法治发展，县域法治必然同时是一个有机协调的合理的现代权利体系。其充分展示了县域善治的精髓所在。

二、县域国家权力机关制度建设的创新发展

在当代中国的国家政权体系中，县域政权构成了国家政权结构的基本单元。县域国家权力机关 (亦即县级人大及其常委会和乡镇人民代表大会) 是基层国家权力机关，并在国家政权体系中处于基础性的重要地位。中共十八大以来，随着县域治理现代化的时代进程，县域国家权力机关制度建设迈出坚实的步伐，对加快建构法治型的县域治理体制发挥了重要作用。中共十八届三中全会《决定》从完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的战略高度，提出要“推动人民代表大会制度与时俱进”，“发挥人民代表大会制度的根本政治制度作用”。基于县乡人大在加强基层国家政权建设、坚持和完善人民代表大会制度的全局中重要性的深刻把握，2015年6月22日，中共中央转发了《中共全国人大常委会党组关于加强县乡人大工作和建设的若干意见》 (简称《若干意见》) ，提出要“坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一，按照总结、继承、完善、提高的原则，保证县乡人大依法行使职权，健全县乡人大组织制度和工作机制，提高县乡人大工作水平，推动人民代表大会制度和人大工作与时俱进、完善发展”。《若干意见》在总结县乡人大制度建设经验的基础上，提出了县乡人大工作和建设必须遵循的五项原则，即:坚持党的领导、坚持人民主体地位、坚持依法治国、坚持民主集中制、坚持从国情和实际出发，对依法做好县乡人大代表选举工作、认真开好县乡人大会议、依法行使重大事项决定权、加强和改进监督工作、认真做好人事选举任免工作、加强同人大代表和人民群众的联系、加强县乡人大自身建设、加强党对县乡人大工作的领导等一系列县乡人大工作和建设的重要问题，进行了全面系统地部署。这是在全面深化改革、全面依法治国的新时代加强和改进县乡人大工作与建设的纲领性文献，对于构造现代县域治理体制、推进法治型县域治理体系建设意义重大，影响深远。

按照为推动县乡人大制度建设完善发展提供法治保障的要求，2015年8月29日，十二届全国人大常委会第16次会议根据加强县乡人大工作和建设的实践需要，做出了关于修改地方组织法、选举法、代表法的决定，“重点对县乡人大组织制度和工作制度，代表选举和代表工作等方面的相关规定进行修改完善，确保党中央提出的加强县乡人大工作和建设的重要举措，于法有据，顺利实施”，从而在法治基础上有力推进县乡人大制度建设的创新发展。2015年9月15日和2017年6月19日，全国人大常委会办公厅先后两次召开加强县乡人大工作和建设座谈会，进一步推动党中央相关重要决策的贯彻落实。不仅如此，中共十八大以来，中共中央还发出了《关于加强和改进人大代表、政协委员有关工作的通知》 (2016年1月11日) ，中共中央办公厅印发了《关于健全人大讨论决定重大事项制度、各级政府重大决策出台前向本级人大报告的实施意见》的通知 (2017年1月31日) ，这些文件对加强县乡人大制度建设亦是有力的促进。中共十九大从新时代健全人民当家作主制度体系、发展社会主义民主政治的战略高度，强调要“巩固基层政权，完善基层民主制度”，提出“使各级人大及其常委会成为全面担负起宪法法律赋予的各项职责的工作机关，成为同人民群众保持密切联系的代表机关”。

总体来看，新时代的中国县乡人大制度建设取得了重大进展，对于加强基层国家权力机关自身建设，“使人大成为有效担负起各项法定职责的工作机关”,进而推动县域治理现代化产生了重要的推动作用。

一是关于县乡人大组织制度建设。长期以来，基层人大组织体系较为薄弱，影响了县乡国家权力机关依法履职。新修订的地方组织法，通过法律形式确认了《若干意见》提出的加强县乡人大组织制度建设的相关重大举措，使基层国家权力机关组织体系更加完备。为了更好地保障县乡人大常委会依法履职，修改后的地方组织法做出规定，将县级人大常委会组成人员名额，从15至27人调整为15至35人；人口超过100万的县 (市、区) ，从不超过35人调整为不超过45人。为了健全基层治理结构，加强县级人大工作力量，新地方组织法规定县级人大根据需要，可以设立法制、财政经济等专门委员会，在本级人大及其常委会领导下，研究、审议和拟订有关议案；对属于本级人大及其常委会职权范围内同本委员会有关的问题，进行调查研究，提出建议。《若干意见》还第一次明确提出，县级人大常委会实行专职配备，列席党委常委会会议；健全县级人大常委会办事机构和工作机构，设立3个左右工作委员会。为了明确街道人大工作机构的法律地位，充分发挥街道人大工作机构的作用，修改后的地方组织法规定，市辖区、不设区的市的人大常委会可以在街道设立人大工作机构，负责联系街道辖区的人大代表，组织代表开展活动，反映代表和群众的建议、批评和意见，办理常委会交办的监督、选举以及其他工作，并向常委会报告工作。为了切实加强乡镇人大建设，做好乡镇人大闭会期间工作，新地方组织法积极推动乡镇人大主席专职化，规定乡、民族乡、镇的人大设主席，并可以设副主席1至2人，主席、副主席不得担任国家行政机关的职务；乡镇人大主席、副主席在本级人大闭会期间负责联系本级人大代表，根据主席团的安排组织代表开展活动，并负责处理主席团的日常工作；进一步充实了乡镇人大主席团的工作职责，规定在本级人大闭会期间，主席团每年选择若干关系本地区群众切身利益和社会普遍关注的问题，有计划地安排代表听取和讨论本级人民政府的专项工作报告，对法律、法规实施情况进行检查，开展视察、调研等活动，听取并反映代表和群众对本级人民政府工作的建议、批评与意见，主席团在闭会期间的工作，向本级人大报告。上述加强县乡人大组织制度建设的新的重要举措，对于健全国家权力机关组织制度，加快构建法治型县域治理体制，必然产生深远的影响。

二是关于促进县乡人大依法履职。长期以来，由于多方面的原因，基层国家权力机关依法行使职权不到位，甚至存在“虚化”的现象，不同程度地滞阻了基层国家政权建设。有鉴于此，《若干意见》强调要认真开好县乡人大会议，依法合理安排会议次数和会期，县乡人大每年至少举行一次大会，县级人大常委会每两个月至少举行一次会议，乡镇人大一般每年举行两次大会；要着力提高会议质量、健全会议规则、创新议事形式、完善审议程序、充实会议内容，切实防止会议“走过场”现象。依法实施监督，这是基层国家权力机关最主要的经常性的工作。《若干意见》对加强和改进县乡人大监督工作提出了明确要求，强调要围绕中心，每年选择若干县乡区范围内事关改革发展稳定全局的重大问题和人民群众普遍关注的热点难点问题，依法行使监督权，有重点有计划地加强监督；尤其要依照预算法的规定，加强预算决案审查和监督，推进预算公开，健全预决算审查监督工作机制；要健全执法检查、听取审议工作意见的工作机制，进一步完善监督工作方式方法。监督法、预算法和新地方组织法等法律亦对开展监督工作的方式方法做出了规定。这对增强基层人大监督工作活力，提高监督工作实效，产生了积极的作用。

三是关于县乡人大讨论决定重大事项。讨论决定重大事项，这是宪法和法律赋予包括县乡人大在内的各级人大的一项重要法定职权。中共十八届三中全会《决定》提出，要“健全人大讨论、决定重大事项制度，各级政府重大决策出台前向本级人大报告”。

2017年1月30日，中共中央办公厅印发的《关于健全人大讨论决定重大事项制度、各级政府重大决策出台前向本级人大报告的实施意见》，从中国的法治国情、条件出发，提出地方各级人大常委会根据法律法规，从实际出发，讨论决定属于本行政区域内的加强民主法治建设的重大措施以及城镇建设、重大改革举措、重大民生工程、重大建设项目等重大事项，并且对完善讨论决定重大事项工作机制、提高讨论决定重大事项的科学化民主化法治化水平等做出了具体安排。《若干意见》根据基层人大工作实践的需要，明确提出县乡党委要增强依法执政观念，善于把重大决策部署通过人大法定程序转化为国家意志；县乡人民政府重大决策出台前要向本级人大报告；县乡人大讨论的事项，根据实际情况，可以依法做出决议、决定，也可以将人大讨论中的意见、建议转送“一府两院”研究处理；人大要把听取审议“一府两院”报告、审查批准计划和预算作为行使重大事项决定权的重点。显然，这是推进县域治理体制现代化的一个重大举措。作为基层国家权力机关，县乡人大依法行使重大事项决定权，从各地实际出发，因时因地确定讨论决定重大事项范围，坚持问题导向，突出关乎本行政区域的根本性、全局性、长远性的重大改革举措、重大民生工程、重大建设项目以及基层民主法治建设的重大措施，依法做出决议或决定。这一制度安排为推进县域治理现代化与法治化提供了新的动力，有力促进了新的历史条件下治国理政基本制度建设。

三、县域政府治理革命的历史性展开

革新县域政府治理体制，推进县域政府治理现代化,是重塑政府与社会的关系架构、实现县域治理现代化的题中应有之义，也是构造法治型县域治理体制的必然要求。在当代中国，发展市场经济、建设法治国家的时代进程，有力推动着县域政府治理体制的历史性转变。进入新世纪新阶段以来，面对着全面深化改革、全面依法治国的新形势，加快县域政府治理体制转型改革的要求更高、任务更重。中共十八大报告强调要“更加注重发挥法治在国家治理和社会管理中的重要作用”，把“法治政府基本建成”确立为2020年全面建成小康社会的重要目标之一，提出要“推进依法行政，切实做到严格规范公正文明执法”。这些重要论述为重构县域政府治理体制、推进县域政府治理革命指明了方向。中共十八大以来，当代中国县域政府治理革命不断向纵深推进，已经或正在深刻地改变着县域政府治理方式与结构，县域政府治理领域愈益呈现出革命性的变化。

一是还权力于市场，还权力于社会。十八大以来县域政府治理革命的基本特点，是重构政府与市场、政府与社会之间的关系体系，大力推进还权力于市场、还权力于社会的历史进程。中共十八届三中全会《决定》把政府治理革命纳入推进国家治理体系和治理能力现代化的进程之中，基于“使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”的战略考量，提出“进一步简政放权，深化行政审批制度改革”。而行政审批制度改革的基本要求是“两个一律”，即:“市场机制能有效调节的经济活动，一律取消审批；直接面向基层、量大面广、由地方管理更方便有效的经济社会事项，一律下放地方和基层政府。”因此，市场准入负面清单制度、主要由市场决定价格机制、工商注册便利化制度等等，体现了政府向市场放权的改革取向的新的制度架构。与此同时，中共十八届三中全会《决定》还把正确处理政府与社会的关系，激发社会组织活力，视为创新社会治理体制的重要内容。因之，政府向社会放权的进程正在逐步展开。中共十八届四中全会《决定》设计了加快建设法治政府的制度方案，提出“行政机关要坚持法定职责必须为、法无授权不可为”；“行政机关不得法外设定权力，没有法律法规依据不得做出减损公民、法人和其他组织合法权益或者增加其义务的规定”；“推行政府权力清单制度，坚决消除权力设租寻租空间”。这些举措旨在确保把行政权力的运作纳入法治化的轨道，为推进县域政府治理革命，构建法治型县域治理体制打下了制度性基础。十八大以来，县域政府努力处理好政府与市场、政府与社会的关系，切实转变政府职能，积极推进以简政放权、放管结合、优化服务为主要内容的行政审批制度改革，大力推行权力清单、责任清单和负面清单制度，着力消除权力设租寻租的空间，当代中国的县域政府治理革命正在向纵深发展。

二是深化县域行政执法体制改革。在现代社会，执法活动是把法律规范的基本要求转化为人们的实际行为，转化为社会成员享受权利、履行义务的事实上的关系。否则，法律就会成为一纸空文。因之，严格执法就成为全面推进依法治国的关键环节。在执法体制中，县域行政机关担负着重要职责，是法律实施和执法的重要主体。县域行政执法的核心在于规范县域行政执法权的行使。在这里，重要的是要严格规范行政责任，着力解决县域行政执法体制中存在的权责脱节、多头执法、选择性执法等突出问题，坚决纠正部门本位主义和地方保护主义，努力建立一个权责统一、权威高效的县域行政执法体制。十八届三中全会《决定》把法治政府建设纳入推进法治中国建设的总体战略中加以谋划，提出要整合执法主体，相对集中执法权，推进综合执法；减少行政执法层级，加强食品药品、安全生产、环境保护、劳动保障、海域海岛等重点领域基层执法力量；理顺城管执法体制，提高执法和服务水平。十八届四中全会《决定》着眼于加快建设职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府，强调要推进各级政府事权规范化、法律化，完善不同层级政府特别是中央和地方政府事权法律制度，强化省级政府统筹推进区域内基本公共服务均等化职责，强化市县政府执行职责；由此，要根据不同层级政府的事权和职能，按照减少层次、整合队伍、提高效率的原则，合理配置执法力量；推进综合执法，大幅减少市县两级政府执法队伍种类，重点在食品药品安全、工商质检、公共卫生、安全生产、文化旅游、资源环境、农林水利、交通运输、城乡建设、海洋渔业等领域内推行综合执法，有条件的领域可以推行跨部门综合执法；完善市县两级政府行政执法管理，理顺行政强制执行体制和城管执法体制。

2015年12月27日，中共中央、国务院颁发《法治政府建设实施纲要 (2015—2020年) 》，强调要围绕全面依法治国的总目标，坚持从中国的实际出发，依宪施政，依法行政，简政放权，把政府工作全面纳入法治轨道，并且提出要改革行政执法体制，合理配置执法力量，推进执法重心向市县两级政府下移，把机构改革、政府职能转变调整出来的人员编制重点用于充实基层执法力量，全面落实行政执法责任制，对行政执法的社会满意度显著提高。中共十九大进一步提出“建设法治政府，推进依法行政，严格规范公正文明执法”。

由此可见，一场旨在推进县域政府治理革命的新时代行政执法体制改革正在深入展开。时下，基层综合行政执法改革试点有序推进，在县级层面推行工商、质监、食药监“三合一”，整合执法职能相近、对象相同、方式相似的基层执法职能和执法机构，因地制宜推进部门内整合、跨部门整合和区域内整合，一个县域范围内最终形成5—7支综合行政执法队伍；按照属地管理、权责一致的原则，合理确定设区市和市辖区执法职责分工，在设区市推行市或区一级执法，努力不重复设置职责相同的行政执法队伍；县 (市、区) 以下的乡镇街道、有条件的区域探索只有一支行政执法队伍，统一集中行使执法职能；镇域综合行政执法改革亦在积极探索，充分激发了区域经济社会发展活力。

三是乡镇行政治理体制改革步伐明显加快。在当代中国，乡镇政府是整个政府治理体制的基础，在推进县域政府治理革命的进程中处于重要的地位。随着新型城镇化进程的深入展开，乡镇行政治理体制改革日益提上了党和国家的重要议事日程。从2004年起，乡镇机构改革试点开始启动。到2009年全面推开，迄至2012年底基本完成，推动乡镇政权由管理为主向服务为主转变，基层国家政权建设得到了加强。中共十八大明确提出要“深化乡镇行政体制改革”。

鉴于我国乡镇发展的区域差异较为明显，为了有效解决人口集聚多、经济规模大的经济发达镇行政管理体制不适应的问题，在2010年以来一些地区开展的经济发达镇行政管理体制改革试点工作的基础上，中共十八届三中全会《决定》提出“对吸纳人口多、经济实力强的镇，可赋予同人口和经济规模相适应的管理权”。2016年12月19日，中共中央办公厅、国务院办公厅发布了《关于深入推进经济发达镇行政管理体制改革的指导意见》，强调要“以加强基层政权建设、巩固党的执政基础为核心，以扩大经济社会管理权限、完善基层政府功能为重点，以探索建立简约精干的组织架构、务实高效的用编用人制度和适应经济发达镇实际的财政管理模式为保障，构建符合基层政权定位、适应城镇化发展需求的新型行政管理体制，进一步激发经济发达镇发展内生动力，充分发挥其对周边辐射带动作用”；并且就因地制宜，分东、中、西部区域合理确立经济发达镇认定标准等事项提出了具体指导意见。这一以强镇扩权为取向的经济发达镇行政管理体制改革，将会在很大程度上改变现行的基层政府治理格局，昭示着当代中国县域治理体制现代化的未来愿景。2017年2月20日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于加强乡镇政府服务能力建设的意见》，对加快乡镇政府职能转变，进一步推进乡镇治理体系和治理能力现代化做出了部署，提出到2020年基本形成职能科学、运转有序、保障有力、服务高效、人民满意的乡镇政府服务管理体制机制，并且强调要“扩大乡镇政府服务管理权限”，“推进乡镇行政执法改革”，“完善乡镇财政管理体制改革”。显然，十八大以来乡镇行政体制改革力度明显加大，一个以经济发达镇行政管理体制改革为突破口的乡镇政府治理体制改革正在向纵深拓展，这无疑给当代中国县域治理体制现代化进程注入了强劲动能。

四、县域法治社会建设的推进

在当代中国社会的大变革进程中，国家与社会之间关系变动的新趋向，乃是法治因素的日益增长，法治国家、法治政府与法治社会之间构成了一个法治发展的共同体。

实际上，这一现象的出现从一个侧面表明国家治理模式的深刻转换。从本质意义上看，国家与政府是同一个硬币的两面，二者内在相联，不可分割。法治国家与法治政府彼此有机联系，法治政府构成法治国家的组成部分 (甚至是至为关键的部分) ，而法治国家则内在地蕴含着法治政府的全部内涵。因此，研究法治国家、法治政府与法治社会之间的关系，在很大程度上归于法治国家与法治社会的关系。正是在这里，我们可以清晰地发现当代中国县域治理革命的基本取向。

一方面，法治国家是法治社会的必要条件。一般来说，法治国家的基本表征乃是国家生活的法治化。在这里，国家权力的设立与运作必须遵从法律设定的轨道，法律制定与实施的每一个环节均需遵循严格的法定程序，政党、社会组织和公民亦应当在宪法和法律的范围内活动。而正是在这样一个有序化的法治体系中，社会主体享有相应的自由与权力。因之，法治国家体现了国家发展及其现代化的基本方向，这就从总体上创设了法治社会赖以形成与发展的制度性条件。同样地，只有确立建设法治国家的基本目标，才有可能把建设县域法治社会的任务提上重要议程。当代中国县域法治发展的历程就证明了这一点。

然而，另一方面，法治社会是法治国家的基础。国家和法律从来都是以社会为基础的。离开了一定的社会生活条件，国家和法律就如同无源之水、无本之木，失去了其生存与发展的基地。法治社会是一个信仰法治、依法治理的社会。它表明在全社会形成崇尚宪法和法律、维护法治尊严和权威的良好氛围，法治已经成为社会生活健康运行的基本条件，并且坚持运用法治思维和法治方式治理社会、开展工作，社会成员逐渐养成自觉遵从法律的法治习惯，整个社会有机体自我调节、规范有序。

同样地，县域法治社会是法治国家须臾不可或缺的最为深厚的基础。只有在这样的社会的基础上，法治国家建设才有可能达到预期的目标。中共十八届四中全会《决定》在对加强宪法实施、完善法律体系、推进依法行政、保证公正司法等与建设法治国家密切相关的法治事业做出部署的同时，还在中国共产党的历史上第一次全面阐述了推进法治社会建设的重大议题，明确提出要通过推动全社会树立法治意识、推进多层次多领域依法治理、建设完备的法律服务体系、健全依法维权和化解纠纷机制等多方面的措施，加强法治社会建设，“向着建设法治中国不断前进”。 因之，在当代中国，法治国家、法治社会与法治社会一体建设、有机互动，形成了以法治为基础和条件的国家与社会之间交互运动的崭新方向，从而有力地推动了县域治理体系领域的深刻变革，为当代中国县域法治社会建设开拓了广阔的发展前景。

县域法治社会概念内涵丰富，意义深刻，它意味着法治是县域社会生活健康运行的重要条件，县域社会有机体建立在坚实的法治基础之上；意味着要严格依法办事，把县域公共管理活动纳入一个规范有序的法治化轨道，在法治的框架下推进县域社会治理活动；意味着引导县域社会组织健康有序发展，加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制；意味着基层社会自治得到更加充分的发展，努力实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动；还意味着各级党组织和广大党员领导干部要带头遵守宪法和法律，同时要教育和培养全社会成员对宪法和法律的信仰，大力弘扬现代法治精神，在全社会形成崇尚宪法和法律、维护法治尊严和权威的良好氛围。在这里，亦应看到，在加快建设县域法治社会的过程中，乡村社会治理体系居于基础性的关键地位，在很大程度上决定着县域法治社会建设的实际成效。中共十八届四中全会《决定》提出，要“推进多层次多领域依法治理”。对于县域法治社会建设来说，要牢牢把握乡村社会依法治理这个基础性的层面，下大气力扎实构建体现自治、法治、德治有机结合的新型乡村治理体系，以期为县域法治社会建设打下坚实的乡村社会基础。因之，中共十九大把“加强农村基层基础工作，健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系”作为“实施乡村振兴战略”的重要内容，确乎有着深远的意义。

我们知道，中国的乡村生活是一个交织着经济的、政治的、社会的、伦理的、法权的、文化的、民族的、历史的乃至地理的诸方面因素的错综复杂社会关系的有机体，从而展现出丰富多样的区域社会的独特性，并且不可避免地凝结为多样性统一的共同体意识或民族精神。在这里，我们试图进一步运用国家与社会关系的概念分析工具，认识在中国的社会历史条件下政治国家与乡村社会之间关系的变动过程，藉以把握在广阔的社会变革进程中从乡村控制体系向乡村治理体系的转型发展的社会机理。在传统中国，国家与社会之间存在着一种内在同一性的关系。强大的专制国家的力量，淹没了社会自身独立存在的地位。虽然乡村社会自成一体，具有内在的封闭性，脱离国家政治生活之外，但是，作为社会结构的基本单元，乡村社会却始终是专制国家体制赖以存在的社会基础。因之，帝国对于乡村社会的控制，便成为以皇权为中心的国家治理结构的必然要求。

萧公权先生的《中国乡村》一书，深入分析了19世纪清王朝在中国乡村的控制体系。按照他的看法，“自古代起，中国乡村就存在着地方性的分组和分级，并且有政府的代理人。秦朝所确立的县以下基层行政层级，被后来各朝所运用。清朝皇帝接收了明朝所用的体制，在某些细节上作了必要的调整，并且对所有辅助的地方组织，只要看起来有助于基层社会统治，都加以运用”。保甲 (治安) 和里甲 (税收) 组织的头人和乡村谷仓的管理者，乃是协助官府对乡村进行控制的代理人。而“为了阻止乡村团体或机构不当权力和影响力的发展，清朝采取了一系列抵制性组织。每一个地方的代理人或组织，不论是政府促成的或是地方原生的，都纳入知县的控制或监督之下”。由此，原有的乡村团体和机构无法发展成为地方权力的中心。不过，“清朝的乡村控制体系显然不是没有一些严重缺陷的。

事实上，那些促使清朝统治者采行乡村控制体系的优点，长远看来，正是这个体系弱点的根源所在”。在内外诸因素的合力推动下，近代中国的国家与社会的关系呈现出新的特点。晚清统治集团被迫推行立宪与法制改革，制定了预备立宪九年应行筹备清单，推进地方自治也成为这份改革清单的组成部分，认为地方自治乃是“立宪之根本，城、镇、乡又为自治之基础，诚非首先开办不可”，强调官治与地方自治之间的关系是“地方自治乃辅官治之所不及，仍统于官治之内，并非离官治而独立”。遂而，清廷颁布了《地方自治章程》，这一现象反映了晚清国家对于社会的一定程度的扶植。由此，在传统的帝国乡村控制体系的转型变革进程中，新的国家与社会之图式日渐形成。进入民国时代以来，地方自治进一步活跃起来，《县自治法》 (1919年9月7日) 、《市自治法》 (1921年7月3日) 、《乡自治法》 (1921年7月3日) 等地方自治法律相继颁行；而《中华民国训政时期约法》将地方自治摆在重要位置，其实地方自治受制于“党治政府”的体制，缺乏独立存在的地位，政府始终主导着乡村控制体制的重建，保甲乡约制度构成政府实现乡村控制的制度资源。这预示了乡村控制体系的变动。随着1949年人民大革命的胜利，近代以来的中国国家与乡村之间的关系表现出新的特征。适应新的人民共和国的国家建构与国家治理的需要，新中国成立初期的“一化三改造”运动以及随后的人民公社化运动，为创设与施行新的国家治理体系提供了重要的载体，加快了国家与社会的同一化进程，国家权力大幅度地广泛介入从城市到农村的社会生活的各个领域，从而造成“强国家-弱社会”的格局，政社合一的人民公社体制集中表达了“强国家-弱社会”的法权要求。1978年的改革开放，催生着国家与社会之间关系新格局的历史性生成。家庭联产承包责任制的推行，人民公社体制的废除，代之而起的乡政村治体制，无疑给乡村社会生活带来了巨大的变化，村民自治逐渐兴起并且成为国家宪制的有机组成部分。特别是在1992年春著名的“南方谈话”中，邓小平明确做出社会主义社会完全可以实行市场经济的重大结论。社会主义市场经济在当代中国的迅猛发展，不仅重塑了国家与政府行为的发展走向，而且把社会从国家有机体中逐渐解放出来，社会自身愈益获得相对独立的存在与发展的地位，进而深刻地改变了国家与社会之间的关系。在这一新的国家与社会关系构架中，国家与乡村之间日益展示出良性互动的局面，“村民自治制度实现了历史性的跨越，迎来了发展的大好时机”。

在这一情势下，“乡村治理”概念应运而生，因其有着独特的理论蕴含，而成为分析乡村社会的具有历史与逻辑力量的解释工具。28因之，在新的历史条件下，实现从传统的人治型的乡村控制体系向现代的法治型的乡村治理体系的历史性变革，这已经成为加强和创新基层社会治理、推进乡村治理体系现代化的时代走向。

一般而言，在新的时代条件下，建构中国特质的新型乡村治理体制，这既是中国乡村治理逻辑的理论表达，更是中国乡村治理革命的实践探索，涉及多元共治、政社互动、社会动员等等众多层面的问题。在这里，我们拟需把握三个关键性的变项，亦即自治、法治与德治。

一是自治。在当代中国，村民自治的有效实现，与推进乡村基层民主建设密切联系在一起。如果说实行家庭联产承包责任制是当代中国农民投身新经济体制建立的伟大创造，那么，实行村民自治同样是当代中国农民参与基层民主制度构建的伟大创造。因之，实行村民自治，必须悉心把握保障农民的物质利益、尊重农民的民主权利这个核心要义,以进一步扩大农村基层民主为出发点和落脚点，以贯彻执行新村民委员会组织法为准绳，全面推进村级民主选举，全面推进村级民主决策，全面推进村级民主管理，全面推进村级民主监督，从而保证亿万农民依法直接行使民主权利，全面推行村民自治，扩大村民自治范围，扎实推进村民自治制度化、规范化、程序化建设，健全村民自治制度。只有把村民自治落实到农村基层民主建设的全过程和各个方面，才能更加有效地维护和实现农民的合法权益，才能更加凸显自治对于乡村治理体系的核心价值意义，也才能把现代的法治型乡村治理体系构筑在坚实的基层民主基础之上。当然，影响村民自治实现形式的因素是多方面的，除了政治方面的因素之外，还涉及村民自治赖以存在与发展的经济的、社会的、文化的、传统的乃至地域空间的条件。有的地区将村民自治从行政村一级下移到自然村，有的地区则在开展以村民小组为基本自治单元的试点工作，如此等等，村民自治实现形式各异。因此，有必要积极稳妥地探索不同情况下村民自治的有效实现形式。

二是法治。在全面依法治国的新时代，新型乡村治理体系的构建，离不开法治的保障。而法治是规则之治，是一个规则规范体系。在文明社会中，没有一般的法律规则，就不可能实现社会关系的统一调整，排除主观任意性，也就无法保障一个巩固、稳定的法律秩序。传统的乡村治理体系，从总体上缺乏体现国家意志要求的法律规则调整，诸如风俗、习惯、惯例、村规民约、民间调解等等所谓非正式制度机理往往起到主导性的调整功用，国家制定法难以整体性地介入乡村治理活动之中，由此形成所谓乡土社会秩序。伴随着从传统型乡村治理体系向现代型乡村治理体系的历史转型，国家制定法愈益大规模地渗透到基层社会生活领域，剧烈地侵蚀着传统型乡村治理体系的规则机理，与乡村社会的非正式制度发生碰撞。

国家组织实施的持续性的普法规划或“送法下乡”活动，从长远看有利于正式的制度化的国家法律的建立，并且有助于强化正式法律对乡村社会的控制，进而形成法治秩序。但是，不可否认，正式的制度化的法律在实际运作的过程中，确乎存在着与乡村社会运行的现实逻辑的悖离，并且难以完全替代本土性的规则、习惯、风俗对于乡村社会生活的实际调整作用。

这里就不可避免地存在着法治秩序与乡土秩序的现代耦合问题。实际上，在重构中国乡村治理体系的历史进程中，不仅要重视法治的规则之治功能，善于运用法律手段，为村民自治与乡村治理活动提供一定的模式，保障农民依法直接行使民主权利，把村民自治纳入法治化轨道；还要加强法治宣传教育，增强农村干部的法治观念和依法办事能力，引导广大农民知法守法，用法律维护自身的合法权益；也要注重发挥非正式规则与制度的调整功用，尊重村民生活实践中自发形成的乡土秩序的固有价值，尤其是要发掘村规民约的乡村治理价值，使之成为与正式的国家法律内在结合的乡村治理规则共同体。可以预期，建立在现代法治基础上的当代中国法理型乡村治理体系一定会展现出蓬勃的生机与活力。

三是德治。在现代乡村治理体系中，作为一种治理方式的德治，具有自身独特的价值属性，往往会对村民的行为取向产生明确的指引、规制与评价功用，因而与乡村社会生活的调节与治理密切相关。从历史的角度来看，传统中国的儒家“德治”思想体现了儒家伦理的精神，对古代乡村生活世界产生了深刻的影响。在传统中国的乡村控制体系中，儒家“德治”学说及其意识形态构成了乡村控制活动的基本价值准则，成为乡村社会成员行为与思想的价值基础，对乡村社会关系起到了连结与凝聚的作用。由儒家“德治”思想衍生开来的传统中国的纲常名教体系、乡约制度及其宗法制度构架，更是成为帝国统治者统驭乡村社会、控制乡村生活的有力工具。随着社会的进化与转型发展，作为一种观念的与治理的传统，儒家的“德治”及其伦理理性精神，逐渐成为一种历史文化力量，积淀在乡村社会民众的社会意识、心理、习惯、行为方式及生活过程之中，因而与当下的乡村社会有机体密不可分。

在某种程度上，传统儒家的“德治”思想及其伦理理性精神，作为一种行为评价尺度，深深地嵌入乡村社会主流价值观念体系之中，成为指导和规范乡村社会成员行为的一种范型。这种评价尺度带有道德经验性的色彩。亦即是说，它是乡村社会成员在长期交往过程中积累起来的生活经验与交往惯例的聚合体，因而它通常具有伦理规范的性质。它借助于某些流传下来的共同道德准则，对乡村社会成员行为的合理性进行道德判断，进而与当下的乡村社会自治生活交融在一起，发挥着乡村治理的重要价值作用，有力地影响着当代乡村社会共同体的各个领域，有形或无形地左右着当代乡村治理进程的未来走向。因之，对于当代中国的乡村治理来说，德治的价值意义是不可或缺的。

总之，在构建当代中国的新型乡村治理体系的新时代，自治、法治、德治这三种治理方式相辅相成，相互促进，三者缺一不可，亦不可偏废。在新型乡村治理体系中，自治是核心，法治是保障，德治是灵魂。因此，将自治、法治、德治有机结合起来，这无疑是当代中国乡村治理方式的内在整合和时代选择。它构成了当代中国乡村治理革命的一个基本要求，对于重构县域治理体制、推进县域社会治理现代化进而实现中国国家治理现代化影响深远。

五、余论:县域治理与法治发展的基本逻辑

县域法治是国家法治纵向结构体系的基本构成要素。在多样性统一的概念工具框架下理解县域治理与法治发展的内在要义及其基本逻辑，我们就会看到，作为一种以特定行政区划为基础的地域空间，县域乃是一定经济的、政治的、社会的、文化的、历史的、民俗的、人口的乃至地理环境等等诸方面社会与自然要素的特定行政层级的基层政制载体，包涵着极为丰富的社会、政治与法权意蕴，有着多样化的表现形式。一般来说，无论在单一制国家，还是在联邦制国家，作为基层治理机构的县级 (或类似行政层级) 政权，通常成为国家治理与法治发展总目标的基层法治的重要力量，深刻地影响着基层社会生活的各个领域。在中国，源远流长的大一统体制，赋予县制及其治理活动以特有的价值取向，县域治理构成了国家治理机器运转的基础。

因之，在中国的具体国情条件下，县域治理与法治发展历史性地生成着自身的独特意义。那么，如何理解中国语境下县域治理与法治发展的基本要义?有的学者在讨论当今县域政治运行机理时，提出了“理性化政治与乡土化政治的碰撞与冲突”的问题，认为在县域政治生活中交织着体现一般规则的统一的国家理性与体现特殊乡情的地方性的乡土文明之间的矛盾关系，县域的主政者正是在国家理性与乡土人情之间运作其政治机器,并力图保持政治均衡，遂而达致县域之治。

这一分析确乎揭示了县域政治运作的统一性与多样性相结合的基本特点，实际上亦提出了县域治理与法治发展过程中的普遍规则之治与特殊乡土之治之间的衡平协调的重大课题。深入考察县域治理与法治发展的普遍与特殊、一般与个别的辩证关系，认识县域治理的多样性统一的运作机理,无疑有助于我们把握县域治理与法治发展的内在奥秘。

一方面，县域治理与法治发展是治国理政的基本方略在基层社会生活中的展开与落实。在中国，绵延久远的大一统的政治架构及其运行机理要求国家统治者基于国家治理的客观需要，制定与实施有利于维护与实现国家政制统一的总体性的治国理政基本方略，构建一个层级分明、有机关联、取向鲜明的大国治理体系。县域治理是国家治理体系的基石。在国家政权结构中，县级政权处于承上启下的枢纽性环节。“古人讲，郡县治，天下安。我国县的建制始于春秋时期，因秦代推进郡县制而得到巩固和发展。两千多年来，县一直是我国国家结构的基本单元，稳定存在至今。”

因此，县域构成了国家治理的基本实践场域，县域治理遂成为国家治理方略在县级政权架构下的基层治理活动，县域法治由此成为国家法治在县域空间范围内的具体实践。作为国家政权结构的基本单元，县域治理与法治发展的核心目标乃是贯彻国家治理规则，执行国家法律规范，藉以保证国家总体意志在县域基层社会的有效落实。从这个意义上讲，县域治理具有鲜明的国家性的特质。国家意志、国家规则、国家制度、国家方案构成了县域治理与法治发展赖以存在和发展的不可逾越的基本条件。这就是说，县域治理与法治发展必须体现国家治理与法治发展的根本要求和基本走向，遵循国家治理与法治发展的普遍性准则，维护国家治理与法治规则的统一和权威。

实际上，在县域治理与法治发展实践中，作为国家意志的载体和表现形式的国家治理与法治规则制度体系以及总体行动方案，是县域治理与法治发展的基本规则与制度基础，规制着县域治理与法治发展的全过程和各个领域，塑造着县域治理与法治发展的整体格局，引导着县域治理与法治发展的运动方向，因而制约着县域治理与法治发展的实际效果。中央政府依据国家规则和国家制度所实施的统一的国家治理与国家法治发展，有助于建构一个统一完整的现代国家体制，藉以为县域治理与法治发展的有效推进创设具有高度权威性和一体化的国家政治空间。这是单一制的国家结构体制所蕴含着的国家主权一元观的必然要求。

因之，考察中国语境下的县域治理与法治发展，必须牢牢把握国家政制统一性对于县域治理与法治发展的支配作用这一普遍性的一般法则，始终关注国家发展进程对于县域治理与法治发展进程的深刻影响，把中央政府治国理政的基本方略贯彻落实到县域社会生活之中。

另一方面，县域治理与法治发展亦是一个反映多样性的乡土社会秩序要求的区域性或地方性社会治理与法治实践活动。在主权国家的范围内，区域治理既表现为以特定行政区域为基础的治理形态，也表现为跨行政区域的治理活动。县域治理是区域治理的有机构成要素，一般是指在县级行政区划的地理空间范围内所展开的社会治理过程。如同区域治理具有明显的地方性品格一样，县域治理则更加具体而生动地展示出多样化的乡土社会治理的固有特性。在中国的社会条件下，乡土社会与城镇社会构成一种彼此依存的共生关系。按照费孝通先生的看法，在传统中国，“从基层上看去，中国社会是乡土性的”。而中国乡土社会的基本单位是村落，村落之间大体上形成一种相对孤立和隔绝的状态。所以，“乡土社会的生活是富于地方性的。地方性是指他们活动范围有地域上的限制，在区域间接触少，生活隔离，各自保持着孤立的社会圈子”。这是一个“熟人社会”，而不是“陌生人的社会”。在这里，调节人们之间关系的规矩乃是习俗或礼俗，而不是法律。“在乡土社会中法律是无从发生的。”

显然，传统中国的县域治理所面临的基本社会环境就是这样的乡土社会生活类型。诚然，在现代社会，快速推进的新型城镇化与城乡一体化进程，打破了传统的乡土社会体系，社会成员的流动性明显增强，基层社会的孤立与隔绝状态业已不复存在，国家权力日益广泛地渗透到县域社会生活领域之中，表现为法律的国家规则逐渐成为基层社会关系的主要调节机制。但是，应当看到，传统的乡土社会诸方面条件和因素依然顽强地影响着当代县域治理活动乃至整个国家与社会的治理实践。与来自国家规则与制度的正式的或正规化机制的影响不同，渊源于乡土社会法则或法理的非正规化机制对县域治理进程的影响，具有明显的地方性特点。县域治理的地方化在很大程度上与广泛存在于乡村社会之中的村落家族组织密切相关。在剧烈的社会大变革时代，以地缘与血缘纽带相连结的村落家族共同体虽然遭受到接连不断的冲击，但是，1978年改革开放以来家庭联产承包责任制在广大乡村社会的推行，在消解传统的村落家族体系的同时，又深刻地改变着乡村社会体制的结构，血缘关系对农业生产活动的调节功能在逐步强化。在这一新的条件下，村落家族共同体开始获得新的生命力，渐而复苏起来，乡村社会生活中逐步形成国家-社会体制与村落家族秩序彼此分立的新格局。这种状况对处于幅员广阔的乡村地域空间范围内的县域治理产生了重要影响。

因此，县域治理与法治发展过程交织着正规化与非正规化的双重治理机理，而在有些情况下，那种非正规化的体现乡土社会日常生活法理逻辑治理机制所起到的作用，往往要大于国家化正规化机制的治理效果。由此形成的多元化的基层社会治理秩序，必然产生多样化的县域治理与法治发展形态。当然，县域治理的地方性与多样性格局，则是以国家治理的整体性与统一性为依归的。

由上可见，在中国的国情条件下，县域治理与法治发展所呈现出来的多样性统一的运动样式，反映了我们这个超大型国家的社会发展不平衡的规律，也充分表明了大国治理与法治进程的复杂程度。

作者公丕祥系江苏省张謇研究会高级顾问，南京师范大学法学院教授、博士研究生导师，中国法治现代化研究院院长。

来源：公丕祥，新时代的中国县域法治发展，《求是学刊》， 2019,46(01)，注释从略