罗一民|行政效能建设：主体目标、现实挑战与实现路径

改革开放40年来，尤其是党的十八大以来，我国国家治理体系和治理能力现代化水平明显提高，行政效能持续提升，取得了重大成就，积累了宝贵经验。其中重要的一点就是创新行政效能管理。当前，行政效能建设的理念思路、机制体制、方法手段等还存在着与新时代经济社会发展不相适应的方面。这就需要不断深化改革，从理念、路径等方面突破制约行政效能建设的现实瓶颈。

一、行政效能建设的主体目标

高效合理的行政效能管理，是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要组成部分，并将为经济、社会、文化、生态等领域深化改革提供制度支撑。党的十九届四中全会审议通过的《决定》强调：“坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的总体目标是，到我们党成立一百年时，在各方面制度更加成熟更加定型上取得明显成效；到二〇三五年，各方面制度更加完善，基本实现国家治理体系和治理能力现代化；到新中国成立一百年时，全面实现国家治理体系和治理能力现代化，使中国特色社会主义制度更加巩固、优越性充分展现。”这是党中央将行政效能建设作为完善国家治理体系，推进服务型、责任型和效能型政府的探索和创新，反映了行政效能建设未来发展的方向，并为建设服务型政府提供了行动路线图。具体而言，行政效能建设的目标可以概括为打造高效、低耗、公平、有信的人民满意的政府，实现国家治理体系与治理能力现代化，更好地践行全心全意为人民服务的宗旨。

高效。高效是指政府工作效率高，职能履行充分，治理服务效益好。建设高效的政府是所有政府的基本要求和共同追求，也是一个好政府最主要的标志，更是地方政府最重要的工作目标。高效政府主要包含两个层面的蕴意：一是政府自身运转的高效。政府运转的高效意味着办事程序更简便，办事方式更快捷，办事成本更低廉，办事成效更显著。二是辖区整体治理的高效。政府高效最终的落脚点和衡量标准应体现在辖区整体的治理成效和人民的满意度上。

低耗。低耗是指以较低的行政成本和损耗取得较高的行政管理效益。低耗和高效是一体两面、相辅相成的关系。行政成本和损耗主要包含两种：一种是有形的开支，如政府维持和运转的费用；另一种是无形成本或交易成本，包括体制机制带来的摩擦，机构与机构之间、部门与部门之间不协调带来的决策和执行损耗。具体而言，政府低耗主要表现为两个方面：一是开支低，机构少，人员精，实行真正彻底的精兵简政。二是领导班子、各部门机构、部门成员之间的内耗少，决策和执行力强，政府各部门运转有序、有力。

公平。实现公平是一个合格政府最起码的要求和最基本的责任，是实行行政效能建设的落脚点和出发点，也是政府政令畅通、令行禁止的保证。政府的公平主要体现在以下三个方面：一是改革发展成果的分配公平。社会发展的最终目标是民有、民治、民享，使人民能够改革发展成果。在初次分配中就要注重公平。同时，政府必须以更加公平的原则和手段完善再次、三次分配，通过对高收入者征收各种调节税，对低收入者和贫困地区实行转移支付，提供社会保险，实现社会救助和临时性的社会捐助，逐步缩小贫富收入差距。二是国家资源配置和法人、自然人发展机会的公平。国家资源配置公平，就是通过发挥市场机制的决定性作用，使资源价格充分体现其内在价值，从而提高资源的配置效率和投资的社会效益。应当以市场配置为主体，行政调控为补充，促进公共资源的合理分配与流动，竭尽全力为市场主体、社会主体创造平等的创业、发展、就业机会，从而激发广大人民群众就业创业的积极性，放手让一切劳动、知识、技术、管理和资本的活力竞相迸发，一切创造社会财富的源泉充分涌动，一切创新创业的人才充分集聚。三是执法和司法的公平。公平执法是调适各种利益关系、维护公平正义、促进和谐诚信的重要保障。习近平总书记引用英国哲学家培根的一段话来说明司法公平的重要性：“一次不公正的审判，其恶果甚至超过十次犯罪。因为犯罪虽是无视法律——好比污染了水流，而不公正的审判则毁坏法律——好比污染了水源。”因此，司法是维护社会公平正义的最后一道防线。如果司法这道防线缺乏公信力，社会公正就会受到普遍质疑，社会和谐稳定就难以保障。

有信。所谓有信，实际上就是有诚信。古人言：“人无信不立，业无信难兴，政无信必颓。”诚信是政府合法性的基础。我们党的宗旨是全心全意为人民服务。通过取信于民，就能把人民的事情办好，取得人民的拥护，得到人民的爱戴。

二、行政效能建设的现实挑战

建设高效低耗、公平有信的政府是行政效能建设的核心目标。与国家治理体系和治理能力现代化的要求相比，当前行政效能建设的理念思路、体制机制、方式手段都还存在亟待改革、创新和完善的地方。

“重”工具理性，“轻”价值理性。当代行政绩效管理是价值与技术两种理性的统一体，但是我国在该领域的研究与实践中却存在追求技术理性而忽视价值理性的现象。政府部门重视绩效的数据，构建起完备的定量考核指标体系。但是行政效能管理并非单纯的技术工具，而应是工具理性与价值理性的集合体。在行政效能管理体系的构建中，价值体系应居于首要地位。通过价值体系的构建，以政府组织的使命、愿景和战略目标来引导行政效能管理的方向，把眼前的管理行为与长远的组织战略统一起来，以促进政府组织战略的顺利达成。党的十九届四中全会《决定》指出：“坚持和完善中国特色社会主义行政体制，构建职责明确、依法行政的政府治理体系。”“必须坚持一切行政机关为人民服务、对人民负责、受人民监督，创新行政方式，提高行政效能，建设人民满意的服务型政府。”因此，效能管理要指向有效公共服务这一治国的核心价值。

“重”效能评估实施，“轻”评估结果应用。完整意义上的效能建设应该包括评估实施和评估落实两个阶段。行政效能评估结果的运用，更能体现绩效评估制度的“绩效”，是绩效评估发挥奖优罚劣强激励作用的重要环节。当前，在具体的行政效能建设过程中，许多部门呈现出考评结果评定的弱淘汰现象。主要表现为绩效评估结果与干部奖惩使用挂钩机制尚未真正建立，绩效评估往往停留在反映情况、供领导参考的层面上，还没有真正与干部的使用及部门的奖励有效地结合起来。具体表现为对绩效评估结果的处理存在着两种倾向：一是束之高阁。有时绩效评估的重点是说明“我做了什么”和“领导的决定执行得如何”，却没有涉及“我没做什么”“该怎么办”的问题。二是急功近利。与第一种情形相反，有的把评估结果进行简单排序，作为升迁、奖惩的唯一依据，实行“末位淘汰”，从而导致绩效评估弄虚作假行为时有发生，违背了绩效评估的初衷。如此绩效评估当然达不到最初的目标。

“重”一元主导，“轻”多元协同。效能考核的评价维度应当是多元化的，但是目前我国行政效能管理面临两个问题：一是效能管理重单一指标。改革开放以来，经济建设成为压倒一切的中心任务。因此，行政效能管理中经济指标占有的权重比较大。事实上，行政效能管理不能单纯地追求经济效益，在考虑经济指标的同时，还应当兼顾社会、环境、文化等多项指标，体现出目标的多元特性。二是效能管理组织实施缺乏全局性。效能管理需由党委或政府主导，形成主要领导挂帅、分管领导主抓、职能部门组织实施、全员积极参与的领导体制与工作机制，从而提供效能管理的组织保障。在当前的效能评估中，一些地方设立了独立编制的绩效管理委员会。这种调协虽然精简了人事，但也使行政效能管理的专业性和权威性受到影响。从专业性角度看，行政效能考核主要由个别部门主导，其规范化和专业化水平势必打折扣。从权威性看，由于不是党委或政府主导效能评估，其效能考核的实施过程及最终结果也有可能不为所有部门接受。

“重”内部控制，“轻”外部控制。当前我国行政效能评估主要在政府主导的评价体制下进行。评估的主体大多是被评价部门的上级或同级政府中承担效能评价职能的特定部门。效能评估的主体——人民群众往往被限定在效能管理的外围，缺乏对行政效能评价的话语权。在这种情况下，一些政府部门就不会真正在意是否做出让人民群众满意的绩效。普通群众没有足够的知情权，也就难以对政府部门的效能进行有效监督。特别是政府部门效能评估的主体单一，主要来自本级党政机关的主要领导班子，缺乏独立的第三方评估机构参与。虽然一些地方政府引入第三方评价机构和公众参与政府的效能评估，但公众评估权重甚微，有的甚至只占最终评估结果的5%，达到了可以忽略不计的程度。

三、完善行政效能建设的实践路径

行政效能建设是为提升政府部门绩效所做的系统化操作，对于国家治理体系和治理能力现代化建设具有十分重要的价值，完善行政效能建设需突破各种制约困境。具体而言，应从以下三个方面着手。

1.切实加强绩效管理

充分认识绩效管理的重要价值。绩效管理是为解决政府治理领域普遍存在的治理手段僵化、行政效率低下、财政负担过重、公共服务水平不高等问题而采取的新型治理模式。绩效管理的重要作用就是“功夫在诗外”，它跳出“就经济抓经济”的简单逻辑，有效地激励起机关干部干事创业的积极性、主动性、创造性，确保全体人员的聪明才智、机关的功能得到充分发挥。

科学、有效地推行绩效管理。有效推行绩效管理，既要有科学的理念，又要有有效的绩效评估指标体系设计。一方面，要树立正确的政绩观。行政绩效管理不仅要关注经济，还要关注民生；不仅要关注发展的速度，还要关注发展的质量；不仅要关注眼前的发展，还要考虑长远的可持续发展。另一方面，要构建具有通用性、特色性的可操作绩效管理指标。一是考评目标“三位一体”，也就是职能目标、共性目标和综合影响力为一体。职能工作目标主要是根据不同部门的工作职能确定，具体由重点指标、业务指标和动态指标构成，这是“选答题”；共性工作目标主要是根据所有部门都涉及的共有工作确定，这是“必答题”；综合影响力，就是总的形象，由社会各界包括领导层对部门工作进行综合评定，这是“综合题”。二是绩效考核指标设立上体现先进性、全局性和创造性。指标的设定要摆脱“一刀切”的绩效评估思想，根据部门的工作职能，按照横向到边、纵向到底的原则，将影响大局的各项指标任务按照主办和协办关系分解到各责任主体，建立强有力的目标支撑体系。目标的制定既与上级“条线”要求相衔接，又突出党委、政府的年度中心工作。同时，各部门或地区要依据战略使命、现实状况以及绩效基础等差异，因地制宜制定突出本地、本部门特色和个性的指标体系。三是考评方法上坚持“三个结合”。采取日常考评、年终集中考评与综合评议相结合的办法进行，年终考评采取封闭式的办法，对部门或地区目标完成情况进行审核、评议和考评打分。综合评议由领导评鉴和社会评议综合构成，对机关工作人员的绩效考评则由部门组织实施。

强化绩效评估结果的跟踪利用。绩效评估是绩效管理的一个关键环节，但不是最后环节。我们应该将评估结果加以分析利用，从而使绩效评估能做到奖勤罚懒、奖优罚劣。利用绩效评估的结果要做到“三个挂钩”，从而充分调动机关干部工作的主动性、积极性和创造性。一是与经济奖罚挂钩。通过上级的压力和部门内部的动力，绩效管理工作就比较容易开展。二是与评先评优挂钩。年终评功评奖时主要依据日常绩效考核成果。三是与干部使用挂钩。中国共产党历来主张用干部任人唯贤、公道正派，把德才兼备的干部用起来。那么“正派公道”“德才兼备”的标准在哪里呢？主要是来自绩效考核的结果。只有强化绩效评估结果的正确利用，才能真正发挥出绩效管理的应有作用，保持绩效管理的持久性。

2.有效推进机构改革

政府机构的设置和职能运转直接关系到行政效能的发挥，“高效低耗”与“公平有信”目标的实现，有赖于政府机构改革。党的十九届四中全会指出：构建系统完备、科学规范、运行有效的制度体系，加强系统治理、依法治理、综合治理、源头治理，把我国制度优势更好地转化为国家治理效能，为实现“两个一百年”奋斗目标、实现中华民族伟大复兴的中国梦提供有力保证。这为我国机构改革提供了总体指导思想。从实际情况看，我国的机构改革应突出“三个注重”。

注重机构改革实效。注重改革的问题导向，一切从提高效能出发，用效能提升来检验改革是否到位，有效果。

注重机构职能转换。机构改革不是简单的机构合并，而是要根据国家和社会发展的需要，对应其应担负的职责和所发挥的功能、作用，优化政府机构设置和职能配置，从而形成系统完备、科学规范、运行有效的政府治理体系。

注重体制创新。当前，我国政府治理实践中仍然存在着局部职能缺失、效能低下的问题。这些问题一方面是由政府权力越位造成的。政府行政职能范围过于广泛和庞杂，影响了社会基本单位的积极性，压制了社会活力。另一方面，是由政府缺位、错位导致的。该干的事没有人干，该本部门解决的推诿到其他部门。化解问题的关键在于创新政府管理的机制体制。

3.全面提高干部素质

勤政、廉政一起抓。高效廉洁的公务员队伍才能催生有效率、有威信的地方政府。习近平总书记指出，要更好地发挥“关键少数”的示范带动作用，用有效的制度机制推动领导干部以身作则、当好表率，带头旗帜鲜明讲政治，带头强化党性修养，带头严格自律，切实做到忠诚干净担当。习近平总书记的讲话对领导干部的政治、业务素质提出了更高的要求。一是要学会审时度势，把握大局，抓住机遇，善于用统筹的方法看问题，定思路，拿举措，不失时机地把本区域内的事情做好。二是要敢担当。有胆有识，敢作敢为，有组织实施和协调推进的本事，以最小的成本干成事。三是要团结大家一起干事。清楚哪些事是自己必须做的，哪些事是需要让部下、部门做的。地方领导干部为党执政的能力主要表现在是否有本事发挥方方面面的作用，把个人的良好愿望通过众人之手落到实处。四是能够干成事，不出事。要求领导干部不仅有想干事、能干事、会干事的本领，还要有不违规操作、不谋取私利的政治觉悟，做到既勤政又廉政，即干事又干净。勤政和廉政，为政者有了这两条，政府的效能就一定会得到提升。

全面提高工作能力。提高领导干部的工作能力，需要从以下三个方面入手：一是树立正确的执政理念和治理理念。中国共产党秉持全心全意为人民服务的理念，作为地方的主政者，一定要把关注点放在人民群众的根本利益、长远利益、全局利益上，多做打基础立长远、功在当代利在千秋的事业。二是各司其职，各尽其责。各级政府要恪尽职守，不越位、错位、缺位。三是着重提高攻坚克难、防范风险的能力。要让干部在急、难、险、重任务中经受严格的思想淬炼、政治历练、实践锻炼，切实提高把握方向、把握大势、把握全局的能力和辨别政治是非、保持政治定力、驾驭政治局面、防范政治风险的能力。

敢于抓落实，善于抓落实。“一分部署，九分落实”。不落实，再好的蓝图只能是一纸空文，再美的夙愿只能是空中楼阁。一要出于公心，不计私利。表面上看，抓落实是个能力问题，但实际上是思想境界问题。很多事情落实不下去，并不是能力不够，而是不敢动真碰硬。因此，抓落实首先要秉持公心。二是善于攻难点，补短板，抓关键。抓落实最忌“上下一般粗”。上面一个政策下来，不“消化”，不“加工”，直筒筒地“贯彻”，看似“雷厉风行”，但因缺乏创造性，执行往往表面化、简单化、绝对化，致使“落实”成“落空”。因此，抓落实要根据本部门的实际情况，抓住重点，补足短板，把上级的目标任务变成本部门实实在在的工作项目，把上级原则要求变为可操作的工作措施，保证工作有重点、有步骤、有秩序地推进。三是一切从实际出发。抓落实要以部门的问题为导向，围绕改革发展中的关键性问题谋篇布局。要结合各部门的实际情况，坚持在落实中创新，以此提升政府工作的效能。

来源：罗一民，行政效能建设：主体目标、现实挑战与实现路径，《同舟共进》，2017，(07)